Odluka Ustavnog suda Republike Srbije o Statutu Vojvodine

Republika Srbija

USTAVNI SUD

Broj: IUo-360/2009

___________ 2013. godine

B e o g r a d

 

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. decembra 2013. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

  1. Utvrđuje se da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/09):

– odredbe člana 1. st. 1. i 2,

– odredbe člana 3,

– odredbe člana 4,

– odredbe člana 5,

– odredba člana 6,

– odredba člana 7. stav 2. u delu koji glasi: „tradicionalno“, dok se u preostalom delu odredba člana 7. stav 2. ima tumačiti na način izložen u delu VII tačka 6. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 8,

– odredba člana 9. stav 3,

– naziv iznad člana 10, odredba člana 10. stav 1. u delu koji glasi: „glavni“ i odredba člana 10. stav 4,

– odredba člana 11. stav 3,

– odredba člana 13,

– odredba člana 15,

– odredba člana 16. stav 4,

– odredbe člana 17,

– odredbe člana 20,

– odredba člana 21. stav 1,

– odredba člana 22,

– odredbe člana 23,

– odredbe člana 25,

– odredbe člana 26,

– odredbe člana 27. alineja 2. u delu koji glasi: „Ustavom“, u delu koji glasi:„i Statutom“ i u delu koji glasi: „oblasti iz svoje nadležnosti, kao i“, alineja 5. u delu koji glasi: „kao i službenu upotrebu jezika i pisama u njima“, alineja 6, alineja 7. u delu koji glasi: „prati i vrednuje politiku regionalnog razvoja AP Vojvodine“, alineja 10, alineja 11. u delu koji glasi: „i sredstava za obavljanje poverenih poslova“ i al. 12. i 16,

– odredbe člana 28,

– odredbe člana 29. tačka 1. u delu koji glasi: „i prostorni plan mreže infrastrukture i mreže područja ili objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine i uređuje i obezbeđuje urbanističko, prostorno i razvojno planiranje u okviru mera ekonomske politike Republike Srbije“, tačka 2. alineja 1. i alineja 5. u delu koji glasi: „i lokalne samouprave“, tačka 3. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i al. 2, 3, 7, 8. i 9, tačka 4. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 2. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i alineja 4, tačka 5. alineja 1, tačka 6. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i al. 3. i 4, tačka 7. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i al. 2. i 3, tačka 8. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, tačka 9. al. 1. do 3, alineja 4. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, al. 5, 6. i 7, alineja 8. u delu koji glasi: „i fizičkoj kulturi“ i u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 10. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, al. 11. i 12, alineja 13. u delu koji glasi: „koje obezbeđuju javni interes“, kao i alineja 14, tačka 10, tačka 11. alineja 1. u delu koji glasi: „i zdravstvenom osiguranju i unapređuje zaštitu zdravlja, zdravstvenu i farmaceutsku službu na teritoriji AP Vojvodine“ i u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 2. u delu koji glasi: „i unapređuje stanje“ i u delu koji glasi: „penzijskom osiguranju, zapošljavanju, boračkoj i invalidskoj zaštiti“, alineja 3, kao i alineja 4. u delu koji glasi: „koje obezbeđuju javni interes u socijalnoj zaštiti u AP Vojvodini“, tačka 12. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i alineja 2. i tačka 14. al. 2, 4, 5. i 6,

– odredbe člana 30,

– odredba člana 31. u delu koji glasi: „i nacionalnim savetima nacionalnih manjina“,

– odredba člana 32. stav 3. u delovima koji glase: „na teritoriji Bačke“, „na teritoriji Banata“ i „na teritoriji Srema“,

– odredba člana 33. u delu koji glasi: „i nosilac normativne vlasti“,

– odredbe člana 34. alineja 3, alineja 5. u delu koji glasi: „i prostorni plan mreže područja i objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine“, al. 6, 8, 10. i 12, alineja 17. u delu koji glasi: „osim onih organizacija, preduzeća i ustanova čije je osnivanje povereno Vladi AP Vojvodine, pokrajinskom skupštinskom odlukom“, al. 19. i 20, kao i alineja 22. u delu koji glasi: „Ustavom,“,

– odredba člana 36. stav 5,

– odredbe člana 40,

– odredbe člana 43. st. 1. do 3,

– odredbe člana 44. stav 1. u delu koji glasi: „skupštine jedinica lokalne samouprave“ i člana 44. stav 2,

– odredba člana 47. stav 1,

– odredbe člana 48. alineja 1, alineja 5. u delu koji glasi: „osniva i“ i alineja 15,

– odredbe člana 49,

– odredbe čl. 51. do 57,

– odredbe člana 60. st. 6. i 7,

– odredbe člana 61. st. 1. i 6.

– odredbe člana 63,

– odredba člana 64. stav 6. i

– odredba člana 70.

 

  1. Odbija se predlog za utvrđivanje neustavnosti sledećih odredaba Statuta iz tačke 1:

– odredaba člana 11. st. 1. i 2,

– odredaba člana 16. st. 1. i 3, kao i stava 2. istog člana pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu VII tačka 13. podtačka 13.2. obrazloženja ove odluke,

– odredaba člana 24. st. 1. i 2. pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu VII tačka 19. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 35. stav 2. pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 3. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 37. stav 5. pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 5. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 38, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 6. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 41. stav 3. alineja 6, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 8. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 58, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu H tačka 11. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 60. stav 1, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 12. podtačka 12.1. obrazloženja ove odluke,

– odredbe člana 61. stav 2, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 13. podtačka 13.2. obrazloženja ove odluke i

– odredbe člana 65. stav 1.

 

  1. Odlaže se objavljivanje ove odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“ za šest meseci od dana njenog donošenja.

 

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

Uvodne napomene

 

  1. O pokretanju postupka pred Ustavnim sudom

 

Predlogom ovlašćenog predlagača pred Ustavnim sudom je pokrenut postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 1. st. 1 i 2, člana 3, člana 4. stav 1, čl. 5. i 6, člana 7. stav 2, člana 8, člana 9. stav 3, člana 10. st. 1. i 4, člana 11. st. 1. do 3, čl. 13, 15. i 16, člana 17. st. 1. i 2, člana 20, člana 21. stav 1, čl. 22. i 23, člana 24. st. 1. i 2, člana 25, člana 26. st. 1. i 2, čl. 27. do 31, člana 32. stav 3, čl. 33. i 34, člana 35. stav 2, člana 36. stav 5, člana 37. stav 5, čl. 38. i 40, člana 41. stav 3, člana 43. st. 1. do 3, člana 44. st. 1. i 2, člana 47. stav 1, čl. 48. i 49, čl. 51. do 58, člana 60. st. 1, 6. i 7, člana 61. st. 1, 2. i 6, člana 63. st. 1. do 3, člana 64. stav 6, člana 65. stav 1. i člana 70. Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/09). Pojedine od navedenih odredaba sporene su i sa stanovišta njihove saglasnosti sa zakonom. Polazeći od brojnosti i sadržine odredaba za koje smatra da nisu u saglasnosti sa Ustavom, odnosno zakonom, predlagač je predložio da Ustavni sud utvrdi nesaglasnost sa Ustavom Statuta AP Vojvodine u celini. Pored toga, Ustavnom sudu su podnete i dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 26. st. 1. i 2. Statuta Autonomne pokrajine Vojvodina (u daljem tekstu: Statut).

Ustavni sud je, na osnovu Zaključka IUa-360/2009 od 18. februara 2010. godine, dostavio Skupštini AP Vojvodine predlog i inicijative na odgovor, odnosno mišljenje. Skupština AP Vojvodine je dostavila odgovor, odnosno mišljenje Ustavnom sudu 29. aprila 2010. godine.

Nakon toga, Ustavni sud je na osnovu Informacije Su 1/38 od 15. jula 2013. godine, izvršio naknadno spajanje sa ovim ustavnosudskim predmetom i predmeta IUo-94/2013, kojim je inicirano pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 17. Statuta, s obzirom na to da su ove odredbe osporene i podnetim predlogom.

 

  1. O osporenom opštem aktu

 

Skupština Autonomne pokrajine Vojvodine je, na sednici održanoj 14. oktobra 2008. godine, utvrdila Predlog Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine. Na sednici od 7. novembra 2009. godine Skupština Autonomne pokrajine Vojvodine utvrdila je tzv. pravno-tehničke ispravke Predloga Statuta. Narodna skupština je, na sednici održanoj 30. novembra 2009. godine, saglasno odredbi člana 185. stav 2. Ustava Republike Srbije, donela Odluku o davanju prethodne saglasnosti na Predlog Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine. Ova odluka je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 99 od 1. decembra 2009. godine.

Nakon dobijanja prethodne saglasnosti Narodne skupštine, Skupština Autonomne pokrajine Vojvodina je, na sednici održanoj 14. decembra 2009. godine, donela Odluku kojom se, članom 1, proglašava Statut Autonomne Pokrajine Vojvodine čiji je Predlog Skupština Autonomne pokrajine Vojvodine utvrdila na sednici održanoj 14. oktobra 2008. godine, sa pravnotehničkim ispravkama od 7. novembra 2009. godine, a članom 2. određuje da će se ova odluka objaviti u „Službenom listu Autonomne pokrajine Vojvodine“ zajedno sa Statutom Autonomne pokrajine Vojvodine. Odluka o proglašenju Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine i Statut Autonomne pokrajine Vojvodine su objavljeni u „Službenom listu APV“, broj 17 od 14. decembra 2009. godine.

U uvodu osporenog opšteg akta nije naveden izričit ustavni osnov za njegovo donošenje (član 185. stav 2. Ustava Republike Srbije), već je, u formi preambule, navedeno da se Statut donosi „na osnovu Ustava Republike Srbije i prava građanki i građana Vojvodine na ostvarivanje, negovanje i zaštitu autonomije u okviru Republike Srbije, na očuvanje visokog stepena demokratije i osnovnih ljudskih prava, postizanje održivog ekonomskog i socijalnog napretka i želje da žive zajedno u slobodi, pravdi i miru, istrajavajući na zajedničkim interesima i poštujući različitost kultura nacionalnih zajednica koje žive na prostoru Vojvodine“.

II

Relevantne odredbe Ustava Republike Srbije

 

Odredbama Ustava Republike Srbije u odnosu na koje se osporavaju pojedine odredbe Statuta i koje su od značaja za ocenu njihove ustavnosti, utvrđeno je:

– da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive (član 1.);

– da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 2. stav 1.);

– da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.);

– da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli i da je sudska vlast nezavisna (član 4.);

– da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva (član 8. stav 1.);

– da je glavni grad Republike Srbije Beograd (član 9.);

– da je u Republici Srbiji u službenoj upotrebi srpski jezik i ćiriličko pismo i da se službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje zakonom, na osnovu Ustava (član 10.);

– da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu i da pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti (član 12.);

– da Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta (član 14.);

– da država jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti (član 15.);

– da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.);

– da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.);

– da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. stav 2.);

– da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. st. 1, 3. i 4.);

– da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.);

– da je izražavanje nacionalne pripadnosti slobodno i da niko nije dužan da se izjašnjavanja o svojoj nacionalnoj pripadnosti (član 47.);

– da merama u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju, Republika Srbija podstiče razumevanje, uvažavanje i poštovanje razlika koje postoje zbog posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog identiteta njenih građana (član 48.);

– da je naučno i umetničko stvaralaštvo slobodno i da Republika Srbija podstiče i pomaže razvoj nauke, kulture i umetnosti (član 73, st. 1. i 3.);

– da radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom (član 75. stav 3.);

– da se pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zaštita i da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, ako su usmerene na uklanjanje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju (član 76. st. 1. i 3.);

– da se pri zapošljavanju u državnim organima, javnim službama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina (član 77. stav 2.);

– da pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo: na izražavanje, čuvanje, negovanje, razvijanje i javno izražavanje nacionalne, etničke, kulturne i verske posebnosti; na upotrebu svojih simbola na javnim mestima; na korišćenje svog jezika i pisma; da u sredinama gde čine značajnu populaciju, državni organi, organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja, organi autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave vode postupak i na njihovom jeziku; na školovanje na svom jeziku u državnim ustanovama i ustanovama autonomnih pokrajina; na osnivanje privatnih obrazovnih ustanova; da na svome jeziku koriste svoje ime i prezime; da u sredinama gde čine značajnu populaciju, tradicionalni lokalni nazivi, imena ulica, naselja i topografske oznake budu ispisane i na njihovom jeziku; na potpuno, blagovremeno i nepristrasno obaveštavanje na svom jeziku, uključujući i pravo na izražavanje, primanje, slanje i razmenu obaveštenja i ideja; na osnivanje sopstvenih sredstava javnog obaveštavanja, u skladu sa zakonom, kao i da se u skladu sa Ustavom, na osnovu zakona, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina (član 79.);

– da se imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja, uređuju zakonom (član 87. stav 4.);

– da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.);

– da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu da se zadužuju i da se uslovi i postupak zaduživanja uređuju zakonom (član 93.);

– da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, suverenost, nezavisnost, teritorijalnu celovitost i bezbednost Republike Srbije, njen međunarodni položaj i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost, teritorijalnu organizaciju Republike Srbije, sistem lokalne samouprave, poreski sistem, održivi razvoj, sistem zaštite i unapređenja životne sredine, sistem u oblasti socijalne zaštite, razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja, organizaciju i korišćenje prostora, kao i naučno-tehnološki razvoj (član 97. tač. 1, 2, 3, 6, 9, 10. i 12.);

– da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 122.);

– da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, predlaže Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte i daje o njima mišljenje kad ih podnese drugi predlagač, usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom i vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom (član 123.);

– da se u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave (član 137. stav 1.);

– da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1.);

– da su jedinice lokalne samouprave nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, a autonomne pokrajine u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija i da se pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja određuju zakonom (član 177.);

da Republika Srbija može zakonom poveriti autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti, da autonomna pokrajina može odlukom poveriti jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti i da se prava i obaveze autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave i ovlašćenja Republike Srbije i autonomnih pokrajina u nadzoru nad vršenjem poverenih nadležnosti uređuju zakonom (član 178. st. 1, 2. i 4.);

– da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i statutom autonomne pokrajine, a jedinice lokalne samouprave, u skladu sa Ustavom i zakonom, samostalno propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi (član 179.);

da je skupština najviši organ autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 180. stav 1.);

– da se u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom (član 180. stav 4.);

– da autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave sarađuju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije (član 181.);

– da su autonomne pokrajine autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom, u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju, da Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija, da se nove autonomne pokrajine mogu osnivati, a već osnovane ukidati ili spajati po postupku predviđenom za promenu Ustava, da predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom, da se teritorija autonomnih pokrajina i uslovi pod kojima se može promeniti granica između autonomnih pokrajina određuje zakonom, kao i da se teritorija autonomnih pokrajina ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom ( član 182.);

– da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju, da autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti prostornog planiranja i razvoja, poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, ugostiteljstva, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja i uređivanja puteva, priređivanja sajmova i drugih privrednih manifestacija, prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou, da se autonomne pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom, da autonomne pokrajine utvrđuju simbole pokrajine i način njihovog korišćenja, da autonomne pokrajine upravljaju pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom i da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i zakonom, imaju izvorne prihode, obezbeđuju sredstva jedinicama lokalne samouprave za obavljanje poverenih poslova, donose svoj budžet i završni račun (član 183.);

– da autonomna pokrajina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti, da se vrste i visina izvornih prihoda autonomnih pokrajina određuju zakonom, da se zakonom određuje učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije (član 184. st. 1. do 3.);

– da je najviši pravni akt autonomne pokrajine statut, da statut autonomne pokrajine donosi njena skupština, uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine, da o pitanjima iz svoje nadležnosti autonomna pokrajina donosi odluke i druga opšta akta (član 185.);

– da skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti, usvaja budžet i završni račun opštine, donosi plan razvoja i prostorni plan opštine, raspisuje opštinski referendum i vrši druge poslove određene zakonom i statutom (član 191. stav 2.);

– da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. do 3.);

– da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.);

– da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, da mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja (član 196. stav 4.);

– da Ustav stupa na snagu danom proglašenja u Narodnoj skupštini (član 206.).

 

III

Relevantne odredbe zakona

 

Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, br. 99/09 i 67/12 – Odluka US) propisano je: da AP Vojvodina, u skladu sa Ustavom i Statutom, uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osniva (član 2.); da AP Vojvodina sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije, da AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume u okviru svoje nadležnosti, da AP Vojvodina može biti član evropskih i svetskih udruženja regiona, u skladu sa zakonom i Statutom (član 3.); da teritoriju AP Vojvodine čine teritorije jedinica lokalnih samouprava, utvrđene zakonom, da se teritorija AP Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana, izražene na referendumu, u skladu sa zakonom, da je referendum punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju izborno pravo i prebivalište na teritoriji AP Vojvodine, da odluka na referendumu iz stava 2. ovog člana jeste doneta ako je za nju glasala većina utvrđena zakonom, odnosno Statutom u skladu sa zakonom, da je grad Novi Sad administrativni centar i sedište organa AP Vojvodine, da AP Vojvodina utvrđuje simbole AP Vojvodine i način njihovog korišćenja, u skladu sa Ustavom i Statutom (član 4.); da se pri izvršavanju zakona i drugih propisa Republike Srbije međusobni odnosi organa Republike Srbije i organa AP Vojvodine zasnivaju na Ustavom i zakonom utvrđenim pravima i obavezama republičkih organa, odnosno na Ustavom, zakonom i Statutom utvrđenim pravima i obavezama organa AP Vojvodine (član 5. stav 2.); da se imovina AP Vojvodine, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuju zakonom, da su u svojini AP Vojvodine, kao obliku javne svojine, stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine, javna preduzeća i ustanove čiji je ona osnivač i druge pokretne i nepokretne stvari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javna svojina (član 7.); da AP Vojvodina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti, da se vrste i visina izvornih prihoda AP Vojvodine određuju posebnim zakonom, da sredstva za vršenje poverenih poslova obezbeđuje Republika Srbija (član 8.). Ostalim odredbama Zakona određena su pitanja od pokrajinskog značaja (izvorne nadležnosti) i povereni poslovi koje AP Vojvodina obavlja u pojedinim oblastima društvenog života.

Ustavni sud podseća da je Odlukom IUz-353/2009 od 10. jula 2012. godine („Službeni glasnik RS“, broj 67/12) (u daljem tekstu: Odluka IUz-353/2009) utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09): odredbe člana 2. st. 2. i 3; odredba člana 3. stav 3. u delu koji glasi: „kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti“ i u delu koji glasi: „i u okviru svoje nadležnosti može osnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu“; odredba člana 4. stav 1. u delu koji glasi: „u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem)“; odredba člana 4. stav 5. u delu koji glasi: „glavni,“; odredba člana 5. stav 3; odredba člana 9. stav 1. u delu koji glasi: „i zakonom“ i u delu koji glasi: „odnosno koje su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja“; odredbe člana 9. st. 3. i 4; odredbe člana 10. tačka 15) u delu koji glasi: „i lokalne samouprave“; odredba člana 13. tačka 1); odredba člana 16. tačka 1); odredba člana 18. tačka 1); odredba člana 19; odredba člana 21; odredba člana 25. tačka 1); odredbe člana 27; odredba člana 53. tačka 1), u delu koji glasi: „druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i“, u delu koji glasi: „njihovo“ i u delu koji glasi: „kao i druge oblike“; odredba člana 58. u delu koji glasi: „dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno“; odredbe člana 64; odredbe člana 68. stav 1. tač. 1) do 4); odredbe člana 73. stav 1. tač. 1) i 2); odredbe člana 74. tač. 3), 4) i 5) i odredba člana 76. stav 1. Zakona. Istom Odlukom Ustavni sud je odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti određenih odredaba Zakona, s tim što je za pojedine odredbe našao da nisu nesaglasne sa Ustavom ukoliko se tumače i primenjuju na način ka ko je to odredio Ustavni sud u svojoj Odluci. U tom smislu, predlog za utvrđivanje neustavnosti odbijen je u odnosu na: odredbe člana 3. stav 2. Zakona, pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 2. podtačka 2.2. Obrazloženja Odluke; odredbe člana 4. stav 4. Zakona, pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 3. podtačka 3.2. Obrazloženja; odredbe člana 5. stav 2. Zakona, uz tumačenje dato u delu V Obrazloženja i pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 4. podtačka 4.1. Obrazloženja; odredbe člana 25. tačka 5) Zakona, pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 11. podtačka 11.2. Obrazloženja i odredbe člana 38. Zakona, pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 13. Obrazloženja Odluke Ustavnog suda.

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da je lokalna samouprava pravo građana da upravljaju javnim poslovima od neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo, neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika u jedinicama lokalne samouprave, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da, u granicama zakona, uređuju poslove i upravljaju javnim poslovima koji su u njihovoj nadležnosti i od interesa za lokalno stanovništvo (član 2.); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da se u jedinici lokalne samouprave može ustanoviti zaštitnik građana koji je ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave i javnih službi, ako se radi o povredi propisa i opštih akata jedinica lokalne samouprave, da dve ili više jedinica lokalne samouprave mogu doneti odluku o ustanovljavanju zajedničkog zaštitnika građana i da se nadležnost i ovlašćenja, način postupanja i izbora i prestanka dužnosti zaštitnika građana uređuju statutom i drugim opštim aktom (član 97.).

Zakonom o Zaštitniku građana („Službeni glasnik RS“, br. 79/05 i 54/07) propisano je: da se ovim zakonom ustanovljava Zaštitnik građana kao nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja, da se Zaštitnik građana stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava (član 1. st. 1. i 2.); da je Zaštitnik građana ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave, ako se radi o povredi republičkih zakona, drugih propisa i opštih akata, kao i da je Zaštitnik građana ovlašćen da kontroliše zakonitost i pravilnost rada organa uprave (član 17. st. 1. i 2.).

Zakonom o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – Odluka US, 72/12 i 74/12 – ispravka) propisano je: da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 1.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2.); da ako organ državne uprave ili imalac javnih ovlašćenja na nivou Republike ne donese propis, donosi ga Vlada ako bi nedonošenje propisa moglo izazvati štetne posledice po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti (član 8. stav 2.).

Zakonom o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07 i 95/10) propisano je: da je organ državne uprave ovlašćen da u vršenju nadzora nad radom – zahteva izveštaje i podatke o radu, utvrdi stanje izvršavanja poslova, upozori na uočene nepravilnosti i odredi mere i rok za njihovo otklanjanje, izdaje instrukcije, naloži preduzimanje poslova koje smatra potrebnim, pokrene postupak za utvrđivanje odgovornosti, neposredno izvrši neki posao ako oceni da se drugačije ne može izvršiti zakon ili drugi opšti akt, predloži Vladi da preduzme mere na koje je ovlašćena, kao i da izveštaj o radu sadrži prikaz izvršavanja zakona, drugih opštih akata i zaključaka Vlade, preduzete mere i njihovo dejstvo i druge podatke (član 47.); da je nadzorni organ državne uprave dužan da neposredno izvrši povereni posao ako bi neizvršenje posla moglo da izazove štetne posledice po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti i da ako imalac javnih ovlašćenja i pored višestrukih upozorenja ne počne da vrši povereni posao ili ne počne da ga vrši pravilno ili blagovremeno, nadležni državni organ uprave preuzima izvršenje posla, najduže na 120 dana (član 56. st. 1. i 2.); da ako organ autonomne pokrajine ne izvršava opšti akt donesen u njenom delokrugu, nadležno ministarstvo mu nalaže da u roku od najviše 30 dana preduzme mere potrebne za izvršavanje opšteg akta, da nadležno ministarstvo može odrediti da drugi organ autonomne pokrajine izvršava opšti akt ili može najduže na 120 dana neposredno preduzeti izvršavanje opšteg akta, ako organ autonomne pokrajine ne preduzme mere koje su mu naložene, da je u svakom slučaju, nadležno ministrastvo dužno da postavi pitanje odgovornosti rukovodioca organa autonomne pokrajine (član 72.); da pri nadzoru nad radom organa autonomne pokrajine u vršenju poverenih poslova državne uprave, organi državne uprave imaju sva opšta i posebna ovlašćenja koja prema ovom zakonu imaju u nadzoru nad radom drugih imalaca javnih ovlašćenja (član 73.).

Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina („Službeni list SRJ“, broj 11/02 i „Službeni glasnik RS“, broj 72/09 – drugi zakon) propisano je: da je nacionalna manjina, u smislu ovog zakona, svaka grupa državljana Savezne Republike Jugoslavije (Republike Srbije) koja je po brojnosti dovoljno reprezantitvna, iako predstavlja manjinu na teritoriji Savezne Republike Jugoslavije (Republike Srbije), pripada nekoj od grupa stanovništva koje su u dugotrajnoj i čvrstoj vezi sa teritorijom Savezne Republike Jugoslavije (Republike Srbije) i poseduje obeležja kao što su jezik, kultura, nacionalna ili etnička pripadnost, poreklo ili veroispovest, po kojima se razlikuje od većine stanovništva, i čija se pripadnost odlikuje brigom da zajedno održavaju svoj zajednički identitet, uključujući kulturu, tradiciju, jezik ili religiju, kao i da će se nacionalnim manjinama u smislu ovog zakona smatrati sve grupe državljana koji se nazivaju ili određuju kao narodi, nacionalne i etničke zajednice, nacionalne i etničke grupe, nacionalnosti i narodnosti, a ispunjavaju uslove iz stava 1. ovog člana (član 2. st. 1. i 2.); da pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati nacionalne savete radi ostvarivanja prava na samoupravu u oblasti upotrebe jezika i pisma, obrazovanja, informisanja i kulture (član 19. stav 1.).

Članom 2. Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) propisano je da radi ostvarivanja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, pripadnici nacionalnih manjina u Republici Srbiji mogu da izaberu svoje nacionalne savete i da nacionalni savet predstavlja nacionalnu manjinu u oblasti obrazovanja, kulture, obaveštavanja na jeziku nacionalne manjine i službene upotrebe jezika i pisma, učestvuje u procesu odlučivanja ili odlučuje o pitanjima iz tih oblasti i osniva ustanove, privredna društva i druge organizacije iz ovih oblasti. U Glavi III. (čl. 10. do 24.) Zakona određene su tzv. nadležnosti nacionalih saveta nacionalnih manjina, odnosno poslovi iz oblasti kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma čije obavljanje država poverava nacionalnim savetima ili u čijem obavljanju učestvuju nacionalni saveti nacionalnih manjina.

Članom 27. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je da teritoriju Autonomne pokrajine Vojvodine čine teritorije sledećih opština: Ada, Alibunar, Apatin, Bač, Bačka Palanka, Bačka Topola, Bački Petrovac, Bečej, Bela Crkva, Beočin, Vrbas, Vršac, Žabalj, Žitište, Inđija, Irig, Kanjiža, Kikinda, Kovačica, Kovin, Kula, Mali Iđoš, Nova Crnja, Novi Bečej, Novi Kneževac, Opovo, Odžaci, Pećinci, Plandište, Ruma, Sečanj, Senta, Srbobran, Sremski Karlovci, Stara Pazova, Temerin, Titel, Čoka i Šid i gradovi: Novi Sad, Zrenjanin, Pančevo, Sombor, Sremska Mitrovica i Subotica.

 

IV

Sadržina osporenih odredaba Statuta, razlozi osporavanja i odgovor donosioca

 

  • Član 1. Statuta, koji nosi naziv „Autonomna pokrajina Vojvodina“, a u kome predlagač osporava odredbe st. 1. i 2, glasi:

 

„Član 1.

               Vojvodina je autonomna pokrajina građanki i građana (u daljem tekstu: građani) koji u njoj žive, u sastavu Republike Srbije.

               Vojvodina je regija u kojoj se tradicionalno neguju višekulturalnost, višekonfesionalnost i drugi evropski principi i vrednosti.

AP Vojvodina je neodvojivi deo Republike Srbije.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Ovlašćeni predlagač smatra da je određenje da je Vojvodina „autonomna pokrajina građanki i građana … koji u njoj žive“, dakle da pripada građanima koji u njoj žive, nesaglasno sa odredbom člana 182. stav 1. Ustava koja predstavlja ustavno određenje autonomne pokrajine, time i AP Vojvodine, iz čega predlagač zaključuje da Vojvodina kao autonomna pokrajina nije nastala na osnovu volje građanki i građana Vojvodine, već isključivo na osnovu Ustava Republike Srbije, „pa kao takva predstavlja realizaciju ustavnog prava građana na pokrajinsku autonomiju i pripada svim građanima Republike Srbije“. U odnosu na osporeni stav 2. člana 1. Statuta, predlagač ističe da se statutarno određenje autonomne pokrajine kao „regije“ nesaglasno sa Ustavom utvrđenim oblikom teritorijalne decentralizacije Republike, kao i da je pozivanje na to da se u Vojvodini „tradicionalno neguju višekulturalnost, višekonfesionalnost i drugi evropski principi i vrednosti“ nesaglasno sa odredbom člana 1. Ustava pošto Ustav „evropske principe i vrednosti“ poznaje kao kategoriju koja se neguje na nivou Republike Srbije kao države, a ne na nivou „regija“, odnosno pojedininih delova države.

 

Odgovor Skupštine Autonomne pokrajine Vojvodine (u daljem tekstu: Skupština):

 

Donosilac osporenog opšteg akta smatra da razlozi predlagača nisu argumentovani, jer, po njegovom mišljenju, iz odredaba člana 182. st. 1. i 4. Ustava, kojima je definisan pojam autonomne pokrajine i utvrđeno pod kojim uslovima se mogu promeniti granice autonomnih pokrajina, proizlazi da se „reči:‚njenih građana‛ u stvari odnose na građane koji žive na teritoriji AP Vojvodine“. Skupština takođe smatra da je potrebno imati u vidu i odredbe člana 12. i člana 176. Ustava, prema kojima je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, odnosno prema kojima građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu koju ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika.

 

  • Osporeni član 3. Statuta, koji nosi naziv „Teritorija AP Vojvodine“, glasi:

 

„Član 3.

               Teritoriju AP Vojvodine čine teritorije jedinica lokalnih samouprava u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem), utvrđene zakonom.

               Teritorija AP Vojvodine ne može se menjati bez saglasnosti njenih građana, izražene na referendumu.

               Referendum je punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju izborno pravo i prebivalište na teritoriji AP Vojvodine.

               Odluka na referendumu iz stava 3. ovog člana je doneta ako je za nju glasala većina utvrđena zakonom.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Pored ukazivanja na korišćenje „pravno neodređenih pojmova Srema, Banata i Bačke“ i na pravne posledice do kojih bi „uvođenje“ ovih pojmova moglo da dovede, predlagač osnovne razloge neustavnosti osporenih odredaba nalazi u tome da autonomna pokrajina nema pravo na samoodređenje svoje teritorije, već se, saglasno odredbi člana 182. stav 4. Ustava, teritorija autonomne pokrajine određuje zakonom, kao što se, prema članu 188. stav 2. Ustava i teritorija jedinice lokalne samouprave određuje zakonom. Ovo je, prema navodima predlagača, razlog neustavnosti i osporenih odredaba kojima se Statutom, kao aktom niže pravne snage, uređuje i pitanje promene granica AP Vojvodine. Posebno se ističe da je u odredbi stava 2. člana 3. Statuta izostalo ustavno određenje iz člana 182. stav 4. Ustava, prema kome se čitav postupak referenduma sprovodi „u skladu sa zakonom“, što je imalo za posledicu da se zakonsko regulisanje odnosi samo na jedno pitanje u vezi sa referendumom (većine potrebne za donošenje odluke), dok su ostala pitanja, kao što je uslov za punovažnost referenduma određena Statutom, za šta nema ustavnog osnova.

Predlogom je osporena i zakonitost odredbe stava 1. člana 3. Statuta i to u odnosu na odredbu člana 27. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru Skupštine se ističe da osporene odredbe člana 3. Statuta predstavljaju samo razradu ustavnih normi, pošto se i njima upućuje na odgovarajuće zakone, te da stoga nema mesta tvrdnji da su ove odredbe nesaglasne sa Ustavom. Ovo iz razloga što je u članu 3. stav 1. Statuta propisano da teritoriju AP Vojvodine čine teritorije jedinica lokalnih samouprava u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem) utvrđene zakonom, iz čega sledi da izraz „u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem)“ nije u funkciji teritorijalne opredeljenosti autonomne pokrajine. Takođe, Skupština smatra da izostavljanje reči: „u skladu sa zakonom“ na kraju stava 2. člana 3. Statuta nikako ne znači da su ove odredbe protivne članu 182. stav 4. Ustava, jer je „i bez tih reči jasno da se referendum ne može sprovoditi mimo zakona, s obzirom na to da je pitanje referenduma uređeno zakonom“, a nameru da se poštuju odredbe zakona potvrđuje i stav 4. istog člana Statuta kojim je propisano da će odluka na referendumu biti doneta ako je za nju glasala većina utvrđena zakonom.

Povodom osporavanja zakonitosti člana 3. stav 1. Statuta u odnosu na odredbu člana 27. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, donosilac Statuta ukazuje na to da se u članu 4. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine nalazi formulacija koja je identična sa osporenom odredbom člana 3. stav 1. Statuta, pa se stoga ne može postaviti pitanje sukoba odredaba Statuta i Zakona o teritorijalnoj organizaciji, nego je to onda pitanje odnosa odredaba tog zakona i Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine.

 

  • Osporeni član 4. Statuta, koji nosi naziv „Nosioci prava na pokrajinsku autonomiju“, glasi:

 

„Član 4.

               Nosioci prava na pokrajinsku autonomiju jesu građani AP Vojvodine.

Pravo iz stava 1. ovog člana podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti.

               Pokrajinski organi, političke organizacije, grupa ili pojedinac ne mogu prisvojiti pravo građana na pokrajinsku autonomiju, niti uspostaviti vlast u organima AP Vojvodine mimo slobodno izražene volje građana AP Vojvodine.

 

 

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da samo u državama sa složenim državnim uređenjem postoji ustavnopravna kategorija građana pojedinih konstitutivnih političko-teritorijalnih zajednica, dok su, nasuprot tome, u ustavnopravnom sistemu Republike Srbije, kao unitarne države, „građani“, kao lica koja uživaju politička prava i slobode i nosioci su suverenosti, samo građani Republike Srbije. Iznete navode predlagač obrazlaže i time da AP Vojvodinu nisu stvorili „njeni građani“, već Ustav Republike Srbije i da građani Republike Srbije koji su sa teritorije AP Vojvodine ne vrše suverenost i ne uživaju politička prava i slobode u AP Vojvodini, već u Republici Srbiji, te bi pokušaj svakog drugačijeg tumačenja vodio tome da „građani AP Vojvodine“ postaju konstitutivni na teritoriji AP Vojvodine, a država Srbija time složena država. Takođe, predlagač smatra da osporena odredba nije u saglasnosti sa odredbama člana 12. stav 1. i člana 176. stav 1. Ustava kojima se pravo na pokrajinsku autonomiju utvrđuje kao pravo svih građana Republike Srbije, a ne kao pravo koje imaju samo građani određenih autonomnih pokrajina. Ovakav stav predlagač zasniva na tome da se, prema stavu 3. člana 182. Ustava, nove autonomne pokrajine mogu osnivati, a već osnovane ukidati ili spajati po postupku predviđenom za promenu Ustava, iz čega je, kako se navodi, jasno da su nosioci prava na pokrajinsku autonomiju svi građani Republike Srbije pošto o promeni Ustava odlučuju svi građani.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se citiraju odredbe čl. 12. i 176. Ustava i poziva se na odredbu člana 182. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu, uz obrazloženje da je time utvrđen njen naziv, kao i to da predstavlja teritorijalnu zajednicu, iz čega se zaključuje da izraz „građani AP Vojvodine“ ne znači uvođenje nove kategorije, već je to određenje građana koji žive na prostoru i pod imenom teritorijalne zajednice utvrđene Ustavom.

 

  • Osporeni član 5. Statuta, koji nosi naziv „Ostvarivanje prava na pokrajinsku autonomiju“, glasi:

 

„Član 5.

               Građani AP Vojvodine samostalno ostvaruju svoja prava i izvršavaju svoje dužnosti utvrđene Ustavom Republike Srbije (u daljem tekstu: Ustav), zakonom, Statutom Autonomne pokrajine Vojvodine (u daljem tekstu: Statut) i opštim aktima organa AP Vojvodine.

               Građani AP Vojvodine svoje pravo na pokrajinsku autonomiju ostvaruju neposredno, narodnom inicijativom ili referendumom i putem svojih slobodno izabranih predstavnika.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač ističe da osporena odredba stava 1. člana 5. Statuta nije u skladu sa odredbama člana 3. stav 2, čl. 18. i 19, člana 21. stav 1, člana 79. stav 2. i člana 183. stav 3. Ustava.

U odnosu na načelo iz člana 3. stav 2. Ustava, predlagač navodi da se vladavina prava, između ostalog, ostvaruje ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava i sloboda iz čega sledi da je statutarno uređivanje načina ostvarivanja prava i izvršavanja dužnosti, kao i statutarno izjednačavanje prava i dužnosti utvrđenih Ustavom sa pravima i dužnostima predviđenim zakonom, Statutom i opštim aktima pokrajinskih organa, a što je predmet osporene odredbe stava 1. člana 5. Statuta – protivustavno.

Takođe, predlagač navodi da načelo neposredne primene zajemčenih prava iz člana 18. Ustava isključuje mogućnost da Statut „posreduje“ između Ustava i građana propisujući način ostvarivanja zajemčenih prava i utvrđenih dužnosti. Osim toga, predlagač ukazuje da odredbe člana 18. Ustava ne daju osnova da se prava zajemčena Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima izjednače sa pravima predviđenim drugim opštim pravnim aktima, posebno kada se ima u vidu da se način ostvarivanja zajemčenih prava, može propisati samo zakonom i to pod Ustavom utvrđenim uslovima.

Pozivajući se na to da je svrha ustavnih jemstava ljudskih i manjinskih prava iz člana 19. Ustava ostvarenje pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u demokratskom društvu, predlagač zaključuje da statutarno određenje da građani AP Vojvodine samostalno ostvaruju sva svoja prava i izvršavaju sve dužnosti, od onih utvrđenih Ustavom i zakonima, do onih propisanih Statutom i opštim aktima pokrajinskih organa, nije u saglasnosti sa navedenim ustavnim načelom.

Ističući da ustavno jemstvo ljudskih i manjinskih prava služi ostvarenju jednakosti i da je stoga članom 21. stav 1. Ustava utvrđeno da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, predlagač ukazuje da je Ustavom zajemčena jednakost narušena time što osporena odredba Statuta polazi od toga da mimo prava i dužnosti utvrđenih Ustavom i zakonom, postoje prava i dužnosti utvrđene Statutom i drugim opštim aktima pokrajinskih organa. U tom smislu, u predlogu se navodi da se prema članu 79. stav 2. Ustava, u skladu sa Ustavom, a na osnovu zakona, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti samo dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina, a ne i druga prava i dužnosti koje građani AP Vojvodine „samostalno ostvaruju, odnosno izvršavaju“.

Konačno, vezano za osporenu odredbu stava 1. člana 5. Statuta, predlogom se osporava saglasnost ove odredbe i sa članom 183. stav 3. Ustava, tako što se navodi da je Ustav predvideo da se pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, a ne i da uređuju način njihovog ostvarivanja.

U odnosu na odredbu stava 2. člana 5. Statuta u predlogu se navodi da ova odredba prima faciae odgovara odredbi člana 176. Ustava prema kojoj građani pravo na pokrajinsku autonomiju ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika, ali da ova odredba nije u skladu sa Ustavom, između ostalog, zbog toga što je način ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju već utvrđen Ustavom i ne može se uređivati Statutom, kao i zbog toga što sistemsko tumačenje odredbe stava 2. člana 5. u vezi sa stavom 1. istog člana Statuta, kao i u vezi sa nazivom iznad člana 5, upućuje na to da prema Statutu pravo na pokrajinsku autonomiju obuhvata sva prava i sve dužnosti utvrđene Ustavom, zakonom, Statutom AP Vojvodine i opštim aktima organa AP Vojvodine. Osim toga, formulacija da građani AP Vojvodine pravo na pokrajinsku autonomiju ostvaruju neposredno, narodnom inicijativom ili referendumom i putem svojih slobodno izabranih predstavnika, a koja odgovara Ustavom utvrđenom načinu ostvarivanja načela građanske suverenosti iz člana 2. stav 1. Ustava, upućuje na zaključak da „vršenje prava na pokrajinsku autonomiju zapravo zamenjuje suverenost građana“.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom osporene odredbe stava 1. člana 5. Statuta, u odgovoru se navodi da Ustav „deklariše“ neposrednu primenu zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, kao i prava garantovanih opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, ali da je članom 79. stav 2. Ustava utvrđena i mogućnost propisivanja dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina propisima autonomne pokrajine, na osnovu zakona, što znači da Ustav dozvoljava „posredovanje“ autonomne pokrajine „kod ljudskih i manjinskih prava“ u određenim slučajevima. U pogledu iznetih razloga osporavanja ustavnosti navedene odredbe Statuta u odnosu na odredbe čl. 19. i 21. Ustava, u odgovoru se ističe da se pravo građana na pokrajinsku autonomiju „ni po stavu teorije ustavnog prava niti po slovu Ustava“, ne može tumačiti kao „čisto“ pravo koje ne poznaje nikakve dužnosti, niti je pravo na pokrajinsku autonomiju pravo koje trenutno uživaju svi građani Republike Srbije. Takođe, Skupština smatra da nema nesaglasnosti osporene odredbe Statuta sa članom 79. stav 2. Ustava, jer „Ustavom i zakonom utvrđene nadležnosti i regulativna ovlašćenja pokrajine u okviru tih nadležnosti mogu značiti propisivanje prava i dužnosti građana autonomne pokrajine koji su van domena ljudskih i manjinskih prava“.

Skupština smatra da navodi predlagača kojima se osporava ustavnost odredbe stava 2. člana 5. Statuta nisu potkrepljeni pravnim argumentima, jer sporna odredba „samo bliže razrađuje oblike neposrednog ostvarivanja prava građana na pokrajinsku autonomiju“, pošto su referendum i narodna inicijativa, prema Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi, dva oblika neposrednog izjašnjavanja građana koje poznaje domaći pravni sistem.

 

  • Osporeni član 6. Statuta, koji nosi naziv „Nacionalna ravnopravnost“, glasi:

 

„Član 6.

               U AP Vojvodini, Srbi, Mađari, Slovaci, Hrvati, Crnogorci, Rumuni, Romi, Bunjevci, Rusini i Makedonci, kao i druge, brojčano manje nacionalne zajednice koje u njoj žive, ravnopravni su u ostvarivanju svojih prava.“

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da je ravnopravnost kategorija koja se jemči Ustavom, odnosno kategorija koju proklamuje i štiti država, a ne autonomna pokrajina i da nacionalna ravnopravnost u Republici Srbiji, saglasno odredbi člana 14. stav 2, odnosno odredbi člana 76. stav 1. Ustava, postoji na čitavoj njenoj teritoriji, a ne samo na delu teritorije, na osnovu pokrajinskog Statuta.

Pored toga, predlagač ističe da Ustav ni u jednoj svojoj odredbi ne spominje „nacionalne zajednice“, već, naprotiv, počiva na koncepciji da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja pune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta. Ukazuje se da je izraz „etničke zajednice“ (dakle ne i „nacionalne zajednice“) sadržan samo u preambuli Ustava kojom se ističe da građani Srbije donose Ustav, između ostalog, polazeći od ravnopravnosti svih etničkih zajednica, što, po mišljenju predlagača, znači da preambula Ustava pod pojmom „etničke zajednice“ podrazumeva sve etnose u Srbiji, kako srpski narod, tako i nacionalne manjine. Saglasno navedenom, predlagač smatra da se osporenom odredbom Statuta ne pokreće samo terminološko pitanje, već ona znači „suštinsku promenu političkog sistema i uvođenje konstitutivnosti nacionalnih manjina u AP Vojvodini“.

Poseban vid neustavnosti osporene odredbe, prema predlagaču, sastoji se u tome što se „podzakonskim aktom“ određuje koje zajednice se smatraju „nacionalnim zajednicama“, a u Republici Srbiji, ni Ustav, niti bilo koji zakonski propis ne određuju koji se kolektiviteti smatraju nacionalnim manjinama, već se to pitanje prepušta samoodređenju samih pripadnika pojedinih nacionalnosti, koji svojom brigom da zajednički održavaju svoju posebnost i, u skladu sa osobenostima navedenim u Zakonu o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, konstituišu svoj status nacionalne manjine u Republici Srbiji.

Podnetim predlogom osporena je i zakonitost odredbe člana 6. Statuta, navođenjem da se na ovaj način srpski narod i nacionalne manjine „protivzakonito preimenuju u nacionalne zajednice“, pošto Zakon o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine u nizu odredaba, kao npr. u članu 38. i članu 74. tač. 1. i 5, sadrži pojam nacionalne manjine, pa osporena odredba Statuta nije u skladu ni sa navedenim odredbama Zakona.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se ukazuje da nisu sve nacionalne zajednice koje žive na teritoriji Republike Srbije tradicionalno prisutne na prostoru AP Vojvodine, pa se stoga smatra opravdanim njihovo nabrajanje. U pogledu korišćenja termina „nacionalna zajednica“ ukazuje se na preambulu samog Ustava koji, prema shvatanju donosioca Statuta, navođenjem reči „etničke zajednice“ dokazuje da „ustavotvorac nije rigidan u pogledu terminologije u ovoj oblasti“, pri čemu se dodaje da je „identični pristup pokazao i zakonodavac članom 2. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina“.

U odgovoru se dalje navodi da nigde nije utvrđena obaveza korišćenja termina „nacionalna manjina“. Ukazuje se da je odredbom člana 2. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina propisao da će se nacionalnim manjinama, u smislu ovog zakona, smatrati sve grupe državljana koji se nazivaju ili određuju kao narodi, nacionalne i etničke zajednice, nacionalne i etničke grupe, nacionalnosti i narodnosti, iz čega se zaključuje da korišćenje spornog termina ne čini Statut protivzakonitim.

 

  • Član 7. Statuta, koji nosi naziv „Multikulturalizam i interkulturalizam“, a u kome je osporen stav 2, glasi:

 

„ Član 7.

Višejezičnost, multikulturalizam i multikonfesionalizam predstavljaju opštu vrednost od posebnog značaja za AP Vojvodinu.

Dužnost je svih pokrajinskih organa i organizacija da, u okviru svojih prava i dužnosti, podstiču i pomažu očuvanje i razvijanje višejezičnosti i kulturne baštine nacionalnih zajednica koje tradicionalno žive u AP Vojvodini, kao i da posebnim merama i aktivnostima pomažu međusobno uvažavanje i upoznavanje različitih jezika, kultura i veroispovesti u AP Vojvodini.“

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se najpre ukazuje da pokrajinski organi i organizacije nemaju „svoja prava i dužnosti“, kako se to navodi u osporenoj odredbi, već svoje nadležnosti i delokrug rada. Predlagač dalje ističe da je osporena odredba suprotna članu 48. Ustava, prema kome Republika Srbija, a ne autonomna pokrajina, merama u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju podstiče razumevanje, uvažavanje i poštovanje razlika koje postoje zbog posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog identiteta njenih građana, što znači da je podsticanje i pomaganje očuvanja višejezičnosti i kulturne baštine nadležnost Republike Srbije, te pokrajinski organi „takve nadležnosti ne mogu imati kao izvorne, uređene Statutom, već mogu da ih vrše samo na osnovu Ustava i zakona“. Pored isticanja da se i u osporenoj odredbi koristi pojam „nacionalne zajednice“, a ne „nacionalne manjine“, predlagač smatra da osporena odredba nije saglasna ni sa ustavnim načelima jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije po bilo kom osnovu iz člana 21. st. 1. i 2. Ustava, pošto se odnosi na očuvanje i razvijanje višejezičnosti i kulturne baštine samo onih „nacionalnih zajednica“ koje „tradicionalno žive u AP Vojvodini“.

 

Odgovor Skupštine:

 

Pozivajući se na odredbu člana 48. Ustava, kojom je utvrđeno da Republika Srbija, merama u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju, podstiče razumevanje, uvažavanje i poštovanje razlika koje postoje zbog posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog identiteta njenih građana, Skupština ističe da je „prirodno da će se te mere ustanovljavati kroz donošenje odgovarajućih propisa“ i da autonomna pokrajina, saglasno Ustavu, ima određene nadležnosti u ovim oblastima, te se osporenom odredbom Statuta samo precizira dužnost preduzimanja posebnih mera i aktivnosti u cilju zaštite jedne od osnovnih vrednosti AP Vojvodine, „deklarisane Statutom kao njenim konstitutivnim aktom“.

 

  • Osporeni član 8. Statuta, koji nosi naziv „Ravnopravna zastupljenost žena i muškaraca“, glasi:

 

„Član 8.

               AP Vojvodina utvrđuje politiku jednakih mogućnosti i donosi posebne mere za podsticanje ravnopravnosti polova.

               AP Vojvodina utvrdiće uslove i način obezbeđivanja ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u organima AP Vojvodine.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da su osporene odredbe člana 8. Statuta nesaglasne sa odredbom člana 15. (u predlogu pogrešno označen kao član 14.) Ustava i odredbom člana 21. stav 4. Ustava, budući da je Ustavom utvrđeno da država (Republika), a ne autonomna pokrajina, jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti, kao i da posebne mere radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima može uvesti samo Republika Srbija, jer je „ravnopravnost ustavna kategorija koja postoji u okviru čitave države, a ne na nivou užih političko-teritorijalnih jedinica“. U predlogu se dodatno ukazuje i na to da prema članu 123. Ustava Vlada utvrđuje i vodi politiku, te stoga „pokrajina ne može da utvrđuje, ni da vodi bilo kakvu politiku, pa ni politiku jednakih mogućnosti“.

 

Odgovor Skupštine:

 

Neosnovanost navoda predlagača Skupština obrazlaže time da se, prema članu 183. Ustava, autonomne pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava u skladu sa zakonom, te stoga osporene odredbe Statuta imaju za cilj sprovođenje i preciziranje navedene ustavne norme pošto „autonomna pokrajina ovu funkciju vrši u okvirima iz svoje nadležnosti“.

 

  • Član 9. Statuta, koji nosi naziv „Simboli AP Vojvodine“, a u kome je osporen stav 3, glasi:

 

„Član 9.

AP Vojvodina ima simbole.

Simboli autonomne pokrajine su zastava i grb.

Skupština AP Vojvodine uređuje izgled i upotrebu simbola pokrajinskom skupštinskom odlukom, u skladu sa Ustavom i Statutom.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač nalazi da osporena odredba člana 9. stav 3. Statuta nije u skladu sa članom 183. stav 4. Ustava prema kome autonomne pokrajine utvrđuju simbole pokrajine i način njihovog korišćenja, smatrajući da iz navedene ustavne norme sledi da autonomna pokrajina „ne može da uredi izgled simbola, već da može da utvrdi svoje simbole, iz čega proističe da se utvrđivanje ne vrši pokrajinskom skupštinskom odlukom, već Statutom koji se donosi uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine“. Pored toga, prema mišljenju predlagača, pojam „način korišćenja“ (simbola) iz člana 183. stav 4. Ustava nije isto što i pojam „upotreba“ (simbola), koji koristi Statut, pošto je „upotreba simbola“ (zastave i grba) pojam koji se, prema članu 7. stav 5. Ustava, vezuje za upotrebu državnog grba i državne zastave.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odnosu na predlog za ocenu ustavnosti člana 9. Statuta u odgovoru se navodi da osporena odredba nije u suprotnosti sa Ustavom, jer je AP Vojvodina u članu 9. u stavu 2. utvrdila simbole autonomne pokrajine (zastavu i grb) u skladu sa članom 183. stav 4. Ustava. Ustav samo konstatuje pravo autonomne pokrajine da utvrdi simbole i način njihovog korišćenja, pa je, shodno tome, Statutom trebalo precizirati ovo ustavno ovlašćenje, a što je učinjeno propisivanjem da se izgled i upotreba utvrđenih simbola uređuju pokrajinskom skupštinskom odlukom, u skladu sa Ustavom i Statutom. Pošto navedeno ustavno ovlašćenje proizlazi iz prava autonomne pokrajine na „samodefinisanje“, bilo koja aktivnost zakonodavca u ovoj oblasti je „ograničena samim Ustavom“. Iz tog razloga ako se Statutom ne precizira ovo pitanje, ustavna norma „ostaje nedorečena i nesprovodiva“. Istovremeno Skupština ukazuje da nema terminološke razlike između pojma „upotreba“ i pojma „korišćenje“.

 

  • Član 10. Statuta, koji nosi naziv „Glavni grad AP Vojvodine“, a u kome su osporene odredbe st. 1. i 4, glasi:

 

„Član 10.

               Grad Novi Sad je glavni, administrativni centar AP Vojvodine.

Sedište organa AP Vojvodine je u Novom Sadu.

Pokrajinskom skupštinskom odlukom može se predvideti da sedište određenih pokrajinskih organa bude u nekom drugom mestu u AP Vojvodini

Položaj Grada Novog Sada, kao glavnog, administrativnog centra AP Vojvodine uređuje se pokrajinskom skupštinskom odlukom, u skladu sa zakonom.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Odredbu stava 1. člana 10. Statuta predlagač osporava sa stanovišta člana 9. i člana 189. stav 5. Ustava, ističući da je, saglasno navedenim ustavnim normama, Beograd glavni administrativni centar u Republici Srbiji, te pošto je teritorija Republike prema Ustavu jedinstvena i nedeljiva, to ne mogu postojati dva glavna administrativna centra, dok u odnosu na odredbu stava 4. istog člana navodi da nije u saglasnosti sa članom 189. st. 2. i 3. Ustava pošto Novi Sad im status grada, a gradovi se osnivaju zakonom i imaju nadležnosti koje prema Ustavu imaju opštine, a zakonom im se mogu odrediti i druge nadležnosti, iz čega sledi da se položaj bilo kog grada, pa ni Novog Sada, ne može regulisati pokrajinskim aktima, već samo Ustavom i zakonom.

Predlogom je osporena i zakonitost odredbe stava 1. člana 3. Statuta u odnosu na član 27. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije iz razloga što su navedenom zakonskom normom određene jedinice lokalne samouprave – opštine i gradovi, koje čine teritoriju AP Vojvodine pri čemu nijedna od njih nije predviđena kao „glavni administrativni centar“. Takođe, predlagač zakonitost odredbe stava 4. člana 3. Statuta osporava u odnosu na odredbe člana 2. i člana 23. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, ukazujući da navedene zakonske odredbe upućuju na to da se pravni položaj jedinica lokalne samouprave uređuje zakonom, te se stoga položaj Novog Sada, kao jedne od jedinica lokalne samouprave ne može uređivati pokrajinskom skupštinskom odlukom.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da iako Ustav ne govori o glavnom gradu pokrajine, samim tim što je određeno da postoji autonomna pokrajina i njena teritorija, nema smetnji da se na toj teritoriji odredi grad koji će imati status glavnog, administrativnog centra te teritorije, odnosno u ovom slučaju AP Vojvodine, a kao potvrdu iznetog stava Skupština ukazuje da slični primeri postoje i u uporednom pravu, kao na primer u Kataloniji i Južnom Tirolu, gde su odredbama njihovih konstitutivnih akata utvrđeni glavni gradovi ovih pokrajina. Skupština se u svom odgovoru poziva i na odredbu člana 4. stav 5. Zakona o utvrđivanju nadležnosti kojom je „potvrđen status Novog Sada kao glavnog, administrativnog centra pokrajine“.

Povodom osporavanja člana 10. stav 4. Statuta u odnosu na Zakon o lokalnoj samoupravi, donosilac Statuta smatra da deklarativna odredba Statuta o Novom Sadu kao glavnom, administrativnom centru AP Vojvodine ne dovodi u pitanje, niti je u vezi sa zakonom utvrđenim statusom Novog Sada kao jedinice lokalne samouprave, dok se povodom osporavanja zakonitosti označene statutarne odredbe u odnosu na Zakon o   teritorijalnoj organizaciji ponavljaju razlozi dati povodom osporavanja zakonitosti člana 3. Statuta.

 

  • Član 11. Statuta, koji nosi naziv „Imovina AP Vojvodine“, a u kome su osporene odredbe st. 1. do 3, glasi:

 

„ Član 11.

               Imovina AP Vojvodine, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuje se zakonom.

               U svojini AP Vojvodine, kao oblika javne svojine, jesu stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine, ustanove i javna preduzeća čiji je ona osnivač i druge pokretne i nepokretne stvari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javna svojina.

               Skupština AP Vojvodine pokrajinskom skupštinskom odlukom određuje organe nadležne za upravljanje i raspolaganje imovinom AP Vojvodine na način utvrđen zakonom.

Poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa AP Vojvodine obavlja Pokrajinsko javno pravobranilaštvo.

 

Razlozi osporavanja:

 

U odnosu na osporene odredbe člana 11. Statuta u predlogu se navodi da je stavom 1. u Statut preuzeta odredba člana 87. stav 4. Ustava čime joj je umanjen pravni značaj, a st. 2. i 3. istog člana je Statutom, umesto zakonom uređeno pitanje šta čini pokrajinsku imovinu i pitanje vezano za način upravljanja tom imovinom, čime je, pored ostalog, prejudicirana sadržina budućih zakonskih rešenja.[1]

 

Odgovor Skupštine:

 

Navodeći da je prenošenje odredbe Ustava u Statut imalo za cilj samo da se normativno zaokruži pitanje imovine i da veći problem predstavlja činjenica da zakonodavac kasni sa donošenjem zakona kojim bi se uredila javna svojina, Skupština je u odgovoru istakla da, u skladu sa ustavnim ovlašćenjem autonomne pokrajine na samoorganizovanje iz člana 183. stav 1. Ustava, zakonodavac ne može da utvrdi organe autonomne pokrajine koji će biti nadležni za upravljanje i raspolaganje pokrajinskom imovinom, već je za to nadležna AP Vojvodina, pa je stoga bilo nužno da se ovo pitanje uredi Statutom.

 

  • Osporeni član 13. Statuta, koji nosi naziv „Zaštita životne sredine“, glasi:

 

„Član 13.

               AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, obezbeđuje uslove za zaštitu i unapređenje životne sredine i preduzima mere za sprečavanje i otklanjanje štetnih posledica koje ugrožavaju životnu sredinu i dovode u opasnost život i zdravlje ljudi.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da osporena odredba nije u saglasnosti sa odredbom člana 97. tačka 9. Ustava kojom je utvrđeno da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem zaštite i unapređenja životne sredine, kao i zaštitu i unapređivanje biljnog i životinjskog sveta.

 

Odgovor Skupštine:

 

Ističući da ne spori nadležnost Republike Srbije da uredi sistem zaštite i unapređenja životna sredine kao i druga pitanja iz člana 97. tačka 9. Ustava, donosilac Statuta ukazuje na odredbu člana 74. stav 2. Ustava (Ustavom zajemčeno pravo na zdravu životnu sredinu), kojom je utvrđeno da je svako, a posebno Republika Srbija i autonomna pokrajina, odgovoran za zaštitu životne sredine, smatrajući da je osporena odredba Statuta samo ponovo konstatovala utvrđenu ustavnu obavezu autonomne pokrajine. Skupština zaključuje da osporena odredba nije nesaglasna sa Ustavom, posebno imajući u vidu da sadrži ograničenje prema kome AP Vojvodina zaštitu životne sredine obezbeđuje u skladu sa zakonom.

 

  • Osporeni član 15. Statuta, koji nosi naziv „Razvoj AP Vojvodine“, glasi:

 

„Član 15.

               AP Vojvodina je odgovorna za sopstveni održivi ekonomski, naučni, obrazovni, kulturni i turistički razvoj, kao celine, te uravnoteženi razvoj svojih geografskih oblasti.“

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da je članom 97. tačka 12. Ustava utvrđeno da Republika uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije i politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, iz čega proizlazi da AP Vojvodina, kao deo teritorije Republike, ne može da bude odgovorna za sopstveni održivi ekonomski, naučni, obrazovni, kulturni i turistički razvoj i uravnoteženi razvoj svojih geografskih oblasti, a posebno autonomna pokrajina ne može imati „svoj razvoj“ drugačiji od politike razvoja Republike Srbije kao jedinstvene države, niti je moguće da takav razvoj ostvaruje u oblastima društvenog života koje su u isključivoj nadležnosti Republike, kao što je npr. oblast nauke. Predlagač i u odnosu na ovu osporenu odredbu ukazuje da se i u njoj teritorija AP Vojvodine definiše pozivanjem na „njene geografske oblasti“. Konačno, predlagač ističe da AP Vojvodina u navedenim oblastima ne vrši samo tzv. izvorne poslove, a u nekima od njih ih i nema, ali u tim oblastima joj, saglasno članu 178. Ustava, zakonom može biti povereno vršenje pojedinih poslova iz nadležnosti Republike, koji poveravanjem ne gube „državni“ karakter i koje, prema članu 178. stav 3. Ustava, finansira Republika Srbija, te i iz ovih razloga AP Vojvodina ne može da bude odgovorna za sopstveni održivi i uravnoteženi razvoj.

 

Odgovor Skupštine:

 

Navodeći da iz formulacije osporenog člana 15. Statuta ne proizlazi nikakvo ovlašćenje autonomne pokrajine da samostalno uređuje pitanja koja su u isključivoj nadležnosti Republike, donosilac Statuta smatra da odgovornost autonomne pokrajine za sopstveni održivi ekonomski, naučni, obrazovni, kulturni i turistički razvoj, u skladu sa propisima, odnosno zakonima kojima se ove oblasti uređuju, izvire iz njenog statusa utvrđenog Ustavom. Skupština je, takođe, mišljenja da ne postoji suprotnost navedene odredbe Statuta sa članom 178. Ustava, jer postoje zakonom propisani mehanizmi za vršenje nadzora nad poslovima koje je Republika poverila autonomnoj pokrajini i ne postoji nikakva veza između obavljanja poverenih poslova državne uprave i odgovornosti autonomne pokrajine utvrđene članom 15. Statuta za sopstveni održivi ekonomski, naučni, obrazovni, kulturni i turistički razvoj i uravnotežen razvoj njenih geografskih oblasti. Kao dodatni argument neosnovanosti navoda predlagača, u odgovoru se iznosi mišljenje da je svaki subjekt, odnosno „organizacioni oblik“, u okvirima svog ustavnog i zakonskog položaja, odgovoran za sopstveni razvoj, a naročito ako se radi o obliku teritorijalne zajednice, koji treba da stvori uslove i za što uravnoteženiji razvoj svoje teritorije.

 

  • Osporeni član 16. Statuta, koji nosi naziv „Međuregionalna saradnja“, glasi:

 

„Član 16.

               AP Vojvodina sarađuje s teritorijalnim zajednicama i drugim oblicima autonomije drugih država u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz obavezu poštovanja njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka.

               AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume u oblastima iz svoje nadležnosti.

               AP Vojvodina može biti član evropskih i svetskih udruženja regiona.

               AP Vojvodina može osnovati predstavništva u regionima Evrope i u Briselu, uz saglasnost Vlade Republike Srbije, radi promocije, unapređivanja svojih privrednih, naučnih, obrazovnih i turističkih kapaciteta, u skladu sa Ustavom i zakonom.“

 

 

 

Razlozi osporavanja:

 

Zasnivajući razloge osporavanja ustavnosti odredaba člana 16. Statuta na istovetnim razlozima kojima je isti predlagač osporavao ustavnost odredaba člana 3. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09),[2] a kojima su takođe uređivana pitanja međunarodne saradnje AP Vojvodine, zaključivanja međuregionalnih sporazuma, članstva u međunarodnim udruženjima i predstavljanja u inostranstvu, predlagač dodatno ističe da odredba stava 2. osporenog člana 16. Statuta nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 3. stav 2. Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine, pošto se njome predviđa da Pokrajina zaključuje međuregionalne sporazume „u oblastima iz svoje nadležnosti“, a ne, kako to Zakon predviđa, „u okviru svoje nadležnosti“, čime se proširuje zakonska mogućnost zaključivanja međuregionalnih sporazuma, imajući u vidu da pokrajina u odgovarajućim oblastima ima nadležnost samo u odnosu na pojedina pitanja koja su od pokrajinskog značaja, te ni međuregionalne sporazume ne može zaključivati o svim pitanjima iz te oblasti.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odnosu na predlog za ocenu ustavnosti člana 16. Statuta, Skupština ukazuje da odredbe ovog člana treba posmatrati i tumačiti u celini, a u kontekstu saradnje autonomne pokrajine sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz obavezu poštovanja njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka, te stoga nalazi da je argumentacija predlagača neosnovana.

 

  • Osporeni član 17. Statuta, koji nosi naziv „Vojvođanska akademija nauka i umetnosti“, glasi:

 

„Član 17.

               Vojvođanska akademija nauka i umetnosti je naučna i umetnička ustanova od posebnog značaja u AP Vojvodini.

               Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti osniva Skupština AP Vojvodine pokrajinskom skupštinskom odlukom, kojom utvrđuje njenu ulogu, uređuje njenu delatnost i način ostvarivanja.

               Organi AP Vojvodine obezbeđuju uslove za rad Vojvođanske akademije nauka i umetnosti.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Razlozi osporavanja odredaba člana 17. st. 1. i 2. Statuta zasnivaju se na tvrdnjama da ove odredbe nisu u saglasnosti sa odredbama člana 73. stav 3, člana 97. tačka 12. i člana 183. stav 2. Ustava, imajući u vidu, sa jedne strane, da je razvoj nauke, kulture i umetnosti pravo koje jemči Ustav, utvrđujući obavezu Republike Srbije da taj razvoj podstiče i pomaže (član 73. stav 2. Ustava) i utvrđujući nadležnost Republike da uređuje i obezbeđuje naučno-tehnološki razvoj (član 97. tačka 12. Ustava) i, sa druge strane, da nauka i umetnost nisu navedene među oblastima društvenog života u kojima autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja (član 183. stav 2. Ustava), a iz čega sledi da nema ustavnog osnova ni da AP Vojvodina osniva Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti kao naučnu i umetničku ustanovu. Pored toga, predlagač smatra da osporena odredba stava 2. člana 17. Statuta nije u saglasnosti ni sa zajemčenom slobodom naučnog i umetničkog stvaralaštva iz člana 73. stav 1. Ustava, budući da će Skupština AP Vojvodine na osnovu Statuta moći da utvrđuje „ulogu i delatnost“ Vojvođanske akademije nauka i umetnosti, čime će „naučno i umetničko stvaralaštvo biti stavljeni u funkciju ostvarivanja zacrtane uloge i delatnosti, a to svakako znači i narušavanje slobode naučnog i umetničkog stvaralaštva“.

Ustavni sud dodatno napominje da je, iz u osnovi istih razloga, podneta i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 17. Statuta.

 

Odgovor Skupštine:

 

Skupština smatra da rešenja sadržana u osporenom članu 17. Statuta nisu u suprotnosti sa Ustavom, niti zadiru u ovlašćenja koja po Ustavu ima Republika Srbija u oblastima naučno-tehnološkog razvoja, kulture i umetnosti, jer „Ustav ni u jednoj odredbi ne reguliše pitanje osnivanja akademija, pa ni uređivanje akademije nauka i umetnosti na republičkom nivou“. Suprotno tvrdnjama predlagača, u odgovoru se navodi da je osnov za to da se u članu 17. Statuta ustanovi Vojvođanska akademija nauka i umetnosti sadržan u članu 183. stav 1. Ustava, prema kome autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju, te je polazeći od navedenog osnova i mogućnosti sadržane u Zakonu o javnim službama da autonomna pokrajina može osnivati ustanove „u ovoj oblasti“, Statutom ustanovljena Vojvođanska akademija nauka i umetnosti, kao ustanova od posebnog značaja za AP Vojvodinu. U odgovoru se takođe ističe da se „nikakvim tumačenjem ne može ovoj odredbi pripisati da ima pretenziju da uređuje i obezbeđuje oblast naučno-tehnološkog razvoja, kulture i umetnosti, jer osnivanje jedne ustanove u oblasti nauke i umetnosti nikako ne znači ovlašćenje za uređivanje u ovim oblastima“.

 

  • Osporeni član 20. Statuta, koji nosi naziv „Zabrana diskriminacije“, glasi:

 

„Član 20.

               Pri vršenju poslova iz nadležnosti AP Vojvodine, svi građani su jednaki u pravima i dužnostima, bez obzira na rasu, pol, mesto rođenja, jezik, nacionalnu pripadnost, veroispovest, političko ili drugo uverenje, obrazovanje, socijalno poreklo, imovno stanje ili koje drugo lično svojstvo.

               Zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, na bilo kom osnovu, a naročito na osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, socijalnog porekla, mesta rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

               Ne smatraju se diskriminacijom mere koje AP Vojvodina može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika zajednica i grupa koji su zbog svoje različitosti u nepovoljnijem položaju od građana koji pripadaju većinskoj zajednici.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Osporavajući ustavnost odredaba člana 20. Statuta predlagač, kao prvo, ističe da garancije jednakosti i ravnopravnosti svih i zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu jemči Ustav, te ove garancije ne mogu biti ustanovljene aktom niže pravne snage kakav je statut. Drugo, pozivajući se na odredbu stava 4. člana 21. i stava 3. člana 76. Ustava, predlagač ukazuje da, saglasno Ustavu, posebne mere radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su u suštinski nejednakom položaju sa ostalim građanima, odnosno radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, može uvesti isključivo Republika Srbija. Treće, u predlogu se navodi da osporene odredbe nisu saglasne ni sa Ustavom utvrđenom obavezom autonomne pokrajine da se, u skladu sa zakonom, stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava (član 183. stav 2. Ustava), jer ova obaveza ne može da ima značenje ovlašćenja pokrajini da obezbeđuje dodatna i dopunska ljudska prava pošto se u tom slučaju radi o uređivanju ljudskih prava, a ne o staranju o njihovom ostvarivanju. Na kraju, predlagač smatra da osporene odredbe nisu saglasne ni sa ustavnim ovlašćenjem autonomne pokrajine iz člana 79. stav 2. Ustava, prema kome se pokrajinskim propisima, u skladu sa Ustavom, a na osnovu zakona, mogu ustanoviti dodatna prava i to samo za pripadnike nacionalnih manjina, iz čega je, prema mišljenju predlagača, „jasno da se pokrajinskim propisom kakav je Statut ne može ustanoviti jednakost kao dodatno pravo druge kategorije subjekata, u ovom slučaju građana AP Vojvodine“.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da osporene odredbe nisu suprotne Ustavu zato što je samim Statutom utvrđeno da višejezičnost, multikulturalizam i multikonfesionalizam predstavljaju opštu vrednost od posebnog značaja za AP Vojvodinu. Osim toga, donosilac osporenog opšteg akta smatra da sporne odredbe nisu u funkciji garantovanja jednakosti u smislu Ustava, već su jedan od načina staranja o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, a što je ustavna obaveza autonomne pokrajine. Taj način je, navodi donosilac Statuta, izražen kroz to da su pri vršenju poslova iz nadležnosti autonomne pokrajine svi građani jednaki u pravima i dužnostima.

 

  • Odredbe člana 21. Statuta, koje nose naziv „Posebna prava majke i deteta“, a u kome se osporava stav 1, glase:

 

„Član 21.

               Radi stabilnog demografskog razvoja, AP Vojvodina obezbeđuje dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite porodice, prava dece, trudnica, majki tokom porodiljskog odsustva i samohranih roditelja sa decom.

AP Vojvodina posebnim merama podstiče rađanje dece, zapošljavanje i rad majki s maloletnom decom i samohranih roditelja.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Ukazujući na neustavnost osporene statutarne odredbe, predlagač ističe da, ukoliko ona ima značenje, a što bi jedino moglo slediti iz date formulacije, da se navedenim kategorijama lica na teritoriji AP Vojvodine obezbeđuju dodatna i dopunska prava u odnosu na prava obezbeđena zakonom ostalim građanima koji pripadaju ovim kategorijama, onda se takvim određenjem narušava članom 21. Ustava garantovana jednakost građana. Pored toga, predlagač navodi da se, prema odredbi člana 79. stav 2. Ustava, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti samo dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina, i to samo u skladu sa Ustavom i na osnovu zakona, a i u odnosu na ovu odredbu ponavlja svoj stav da obaveza autonomne pokrajine iz člana 183. stav 3. Ustava ne može imati značenje ovlašćenja za ustanovljavanje novih prava.

Označena odredba Statuta osporava se i sa stanovišta saglasnosti sa članom 58. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, jer, za razliku od Zakona, obezbeđivanje dodatnih i dopunskih prava radi stabilnog demografskog razvoja, ne vezuje za Program demografskog razvoja AP Vojvodine čiji su sastavni deo mere za njegovo sprovođenje.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da osporena odredba Statuta „nije suprotna direktno ni jednoj odredbi Ustava niti je njome narušeno ustavno načelo jednakosti građana pred zakonom“, kao i da se ne može tumačiti da je odredba člana 21. stav 1. Statuta uređivanje ljudskih prava, već je njen smisao u tome da se njome obezbeđuju dodatna i dopunska prava određenim kategorijama, u funkciji stabilnog demografskog razvoja AP Vojvodine, što je zasnovano na ovlašćenju autonomne pokrajine iz člana 183. stav 3. Ustava prema kome se autonomnoj pokrajini stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava u skladu sa zakonom. I u odnosu na osporenu odredbu člana 21. Statuta u odgovoru se poziva na to da je članom 58. Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine propisano da autonomna pokrajina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, utvrđuje i obezbeđuje dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite porodice, prava dece, trudnica, majki tokom porodiljskog odsustva i samohranih roditelja sa decom, u skladu sa Programom demografskog razvoja AP Vojvodine sa merama za njegovo sprovođenje.

 

  • Osporena odredba člana 22. Statuta, koja nosi naziv „Prava nacionalnih zajednica“, glasi:

 

„Član 22.

               Pripadnici nacionalnih zajednica koji čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, uživaju posebnu zaštitu i sva prava koja su aktima Republike Srbije garantovana nacionalnim manjinama i pripadnicima nacionalnih manjina.“

 

 

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da je osporena odredba člana 22. Statuta suprotna „duhu i slovu Ustava“ iz više razloga. Prvi je označavanje nacionalnih manjina kao „nacionalnih zajednica“, a za šta su ustavnopravni razlozi osporavanja detaljno izneti vezano za odredbu člana 6. Statuta. Drugi razlog je taj što i ova statutarna odredba „ima za cilj da se AP Vojvodina učini garantom prava i nivoom organizovanja javne vlasti koji jemči zaštitu prava“, pa tako, prema osporenoj odredbi Statuta, umesto da uživaju prava zato što im ih garantuje država Srbija koja, prema članu 97. tačka 2. Ustava, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava, pripadnici nacionalnih manjina u Vojvodini ta prava i zaštitu uživaju u izmenjenom svojstvu, kao pripadnici nove kategorije „nacionalnih zajednica“, jer im to garantuje Statut AP Vojvodine. Na ovaj način se, prema mišljenju predlagača, suštinski menja priroda prava koja se uživaju i priroda pravnog akta na osnovu koga se uživaju.

 

Odgovor Skupštine:

 

Kao i u odnosu na prethodno osporenu odredbu člana 6. Statuta, njegov donosilac ponavlja da je pojam „nacionalna zajednica“ korišćen samo u nomotehničkom smislu i navodi da je osnov za odredbu člana 22. Statuta sadržan u članu 79. stav 2. i članu 183. stav 3. Ustava.

 

  • Osporeni član 23. Statuta, koji glasi „Zaštita stečenih prava“, glasi:

 

„Član 23.

               Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava, kao i individualnih i kolektivnih, ne može se smanjivati.

               AP Vojvodina može obezbediti dodatna ili dopunska prava, odnosno postaviti viši stepen zaštite prava pripadnika nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine.

               AP Vojvodina prati ostvarivanje ljudskih prava iz stava 1. ovog člana i obezbeđuje njihovo ostvarivanje i zaštitu u slučaju kada ta zaštita nije obezbeđena na republičkom ili lokalnom nivou.“

 

Razlozi osporavanja:

 

I u odnosu na odredbe člana 23. Statuta razlozi osporavanja se temelje pre svega na tvrdnji da garant ljudskih i manjinskih prava, pa time i njihovog dostignutog nivoa, može biti samo država, što je Republika i učinila članom 20. stav 2. Ustava, kao i na isticanju da osporene odredbe nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 79. stav 2. i člana 183. stav 3. Ustava. Osim toga, predlagač ističe da nema ustavnog osnova da autonomna pokrajina obezbeđuje zaštitu ljudskih i manjinskih prava, pošto je Ustav odredbom člana 22. utvrdio načelo sudske zaštite zajemčenih prava i sloboda i pravo svakoga da se obrati međunarodnim institucijama radi zaštite zajemčenih prava i sloboda, dok je odredbom člana 170. Ustava ustanovljena ustavna žalba kao posebno pravno sredstvo kojim Ustavni sud obezbeđuje zaštitu ljudskih i manjinskih prava i sloboda kada su ta prava i slobode povređena ili uskraćena pojedinačnim aktima ili radnjama državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, nakon što su prethodno iscrpljena ili ako nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Predlagač zaključuje da ne samo da je sistem zaštite ljudskih i manjinskih prava utvrđen Ustavom, bez mogućnosti da se on uređuje aktima autonomne pokrajine, već da iz navedenih ustavnih normi sledi da nikada ne može ni doći do situacije da nije obezbeđena zaštita ovih prava, a što kao pretpostavku ima odredba člana 23. stav 3. Statuta.

 

Odgovor Skupštine:

 

Donosilac Statuta ustavnopravnu utemeljenost i osporenih odredaba člana 23. nalazi u odredbama člana 79. stav 2. i člana 183. stav 3. Ustava, smatrajući da je „Statut, kao najviši pravni akt autonomne pokrajine, jedan od vidova ostvarivanja obaveze autonomne pokrajine da se stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava“, a što, prema stavu izraženom u odgovoru, znači i mogućnost da obezbedi njihovu zaštitu „za slučaj da drugi nivoi vlasti propuste da izvrše svoj deo ustavnog zaduženja u pogledu ostvarivanja i staranja o ljudskim i manjinskim pravima“.

 

  • Član 24. Statuta, koji nosi naziv „Srazmerna zastupljenost“, a u kome su osporene odredbe st. 1. i 2, glasi:

 

„Član 24.

               U pokrajinskim organima i organizacijama, pripadnici nacionalnih zajednica u AP Vojvodini treba da budu zastupljeni srazmerno njihovoj zastupljenosti u stanovništvu na području rada pokrajinskih organa odnosno organizacija.

               Na osnovu pokrajinske skupštinske odluke Skupštine AP Vojvodine, Vlada AP Vojvodine dužna je da preduzme posebne mere i aktivnosti s ciljem postizanja srazmerne zastupljenosti u slučaju postojanja nesrazmerne zastupljenosti pripadnika različitih nacionalnih zajednica u određenim pokrajinskim organima odnosno organizacijama.

Posebne mere i aktivnosti iz stava 2. ovog člana traju dok postoji značajnija nesrazmerna zastupljenost, ali te mere i aktivnosti ne mogu da ugroze rad u pokrajinskom organu odnosno organizaciji, ni opšte uslove zapošljavanja u njima.

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da Statut osporenim odredbama uvodi obavezu obezbeđivanja srazmerne nacionalne zastupljenosti u svim pokrajinskim organima i organizacijama, dok Ustav pravi razliku između srazmerne i odgovarajuće zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina tako što u članu 180. stav 4. utvrđuje da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom, dok u članu 77. stav 2. Ustav predviđa da se pri zapošljavanju u državnim organima, javnim službama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina. Odsustvo razlikovanja koje je utvrdio Ustav ima za posledicu da se osporene odredbe podjednako odnose i na Skupštinu AP Vojvodine, te nisu saglasne sa članom 180. stav 4. Ustava i zbog toga što je ovom ustavnom normom predviđeno da se srazmerna zastupljenost u skupštini autonomne pokrajine omogućuje u skladu sa zakonom, a prema Statutu mere za postizanje srazmerne zastupljenosti preduzima Vlada AP Vojvodine, na osnovu pokrajinske skupštinske odluke.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odnosu na predlog za ocenu ustavnosti člana 24. Statuta, donosilac Statuta ukazuje na to da uređivanje organizacije i rada organa i organizacija AP Vojvodine, prema članu 183. stav 1. Ustava, spada u izvorno ovlašćenje autonomne pokrajine i da srazmerna zastupljenost pripadnika manjinskih nacionalnih zajednica svakako spada u domen uređivanja i organizacije rada pokrajinskih organa i organizacija. Sa druge strane, kako ističe Skupština, Ustav nijednom odredbom ne zabranjuje srazmernu zastupljenost pripadnika manjinskih nacionalnih zajednica u organima i organizacijama čiji je osnivač autonomna pokrajina, a štaviše ovo pitanje se može podvesti pod ovlašćenje autonomne pokrajine iz člana 79. stav 2. Ustava da ustanovljava dodatna i dopunska prava pripadnika nacionalnih manjina, na osnovu zakona, pri čemu bi zakonski osnov u ovom slučaju bila odredba člana 21. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, kojim je propisano da prilikom zapošljavanja u javnim službama, uključujući policiju, vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva, odgovarajućoj zastupljenosti i o poznavanju jezika koji se govori na području organa ili službe.

 

  • Osporeni član 25. Statuta, koji nosi naziv „Autonomija nacionalnih zajednica“, glasi:

 

„Član 25.

               Pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, putem izabranih nacionalnih saveta ostvaruju oblik autonomije, osnivaju ustanove, samostalno odlučuju ili učestvuju u odlučivanju u pitanjima iz oblasti obrazovanja, kulture, upotrebe jezika i informisanja.

               AP Vojvodina u okviru svojih prava i dužnosti poverava vršenje pojedinih poslova nacionalnim savetima ili ih uključuje u odlučivanje o pitanjima iz stava 1. ovog člana i obezbeđuje sredstva za vršenje tih poslova.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da odredba člana 25. stav 1. Statuta nije u saglasnosti sa članom 75. stav 3. Ustava, kojim je utvrđeno da pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, iz razloga što se statutarnom odredbom predviđa da pripadnici manjina (tzv. „nacionalnih zajednica“), preko izabranih nacionalnih saveta ostvaruju i „oblik autonomije“, pri čemu nije precizirano o kakvoj je autonomiji reč. Time se, prema mišljenju predlagača, proširuje ustavni koncept samouprave koja se pripadnicima manjina garantuje u tačno određenim oblastima – obrazovanja, kulture, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma. Razlog neustavnosti odredbe stava 2. člana 25. Statuta predlagač vidi u nesaglasnosti sa članom 178. stav 2. Ustava koji ne predviđa mogućnost da autonomna pokrajina pojedina pitanja iz svoje nadležnosti poveri nacionalnim savetima nacionalnih manjina, već samo jedinicama lokalne samouprave.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se ukazuje na to da pravne i političke naučne discipline do danas nisu striktno definisale razliku između pojmova „autonomija nacionalnih manjina“ i „pravo na samoupravu nacionalnih manjina“, pa stoga donosilac smatra da insistiranje predlagača na prepisivanju ustavnih formulacija nema nikakvu teorijsko-naučnu potporu, a u prilog iznetog stava se poziva i na to da je u izveštaju Republike Srbije o primeni Okvirne konvencije o zaštiti prava nacionalnih manjina na više mesta istaknuto da nacionalni saveti nacionalnih manjina predstavljaju oblik kulturne autonomije nacionalnih manjina u Srbiji.

 

  • Osporeni član 26. Statuta, koji nosi naziv „Službeni jezici i pisma“, glasi:

 

„Član 26.

               U organima i organizacijama AP Vojvodine u službenoj upotrebi su srpski jezik i ćiriličko pismo, mađarski, slovački, hrvatski, rumunski i rusinski jezik i njihova pisma, u skladu sa zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom.

               Primena latiničkog pisma srpskog jezika u organima i organizacijama AP Vojvodine urediće se pokrajinskom skupštinskom odlukom u skladu sa zakonom.

Pravo na službenu upotrebu jezika nacionalnih zajednica, koji nisu navedeni u stavu 1. ovog člana, ostvaruje se u skladu s ratifikovanim međunarodnim ugovorima, zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlogom se osporavaju odredbe st. 1. i 2. člana 26. Statuta i to tako što se navodi da osporene odredbe nisu u saglasnosti sa odredbama člana 10. Ustava, pošto je stavom 1. člana 10. utvrđena službena upotreba srpskog jezika i ćiriličkog pisma, a u stavu 2. istog člana Ustava je izričito predviđeno da se službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje zakonom, na osnovu Ustava, što onemogućava da se pitanje službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina i službene upotrebe latiničkog pisma uređuje Statutom, odnosno pokrajinskom skupštinskom odlukom. Predlagač takođe navodi da statutarno uređivanje materije službene upotrebe jezika i pisma nije saglasno ni sa odredbom člana 183. stav 2. Ustava kojom su taksativno navedene oblasti društvenog života u kojima autonomna pokrajina, u skladu sa zakonom, može samostalno uređivati pojedina pitanja.

Odredbe člana 26. Statuta osporene su i sa stanovišta njihove saglasnosti sa članom 76. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine.

Pored toga, iz u osnovi istovetnih razloga, Ustavnom sudu su podnete i dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 26. Statuta u celini.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da se osporena odredba člana 26. stav 1. Statuta odnosi na pitanje službene upotrebe jezika i pisama u organima i organizacijama AP Vojvodine što „svakako spada u domen rada organa i organizacija AP Vojvodine, a samim tim proizlazi iz ovlašćenja autonomne pokrajine iz člana 183. stav 1. Ustava“ na samoorganizovanje. Skupština ističe da se na kraju stava 1. člana 26. Statuta nalazi formulacija „u skladu sa zakonom“ koja podrazumeva poštovanje odredaba važećeg Zakona o službenoj upotrebi jezika i pisama, ali i odredbe o službenoj upotrebi jezika „proceduralnih zakona“, pre svega Zakona o opštem upravnom postupku koji se primenjuje u svakodnevnom radu organa pokrajinske uprave. S tim u vezi, istaknuto je da je članom 76. Zakona o utvrđivanju nadležnosti propisano ovlašćenje autonomne pokrajine da bliže uređuje službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom. Donosilac na kraju ističe da je član 6. prethodnog Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/91) sadržao sličnu odredbu u pogledu službene upotrebe jezika i pisama, tako da bi izostavljanje ovakve odredbe iz teksta novog Statuta moglo biti protumačeno kao mera koja je suprotna načelu zaštite stečenih prava pripadnika nacionalnih manjina. U odnosu na razloge osporavanja stava 2. člana 26. Statuta ukazuje se da je ova odredba takođe ograničena na primenu latiničkog pisma srpskog jezika u organima i organizacijama AP Vojvodine, kao i da važeći Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama poznaje i uređuje službenu upotrebu latiničkog pisma srpskog jezika, a veza je sa tim zakonom uspostavljena primenom formulacije „u skladu sa zakonom“, na kraju osporene odredbe.

  • Osporeni član 27. Statuta, koji je sistematizovan u delu III. Statuta, označenom kao „Nadležnosti AP Vojvodine“, glasi:

 

„Član 27.

            AP Vojvodina putem svojih organa:

– donosi Statut i odlučuje o promeni Statuta;

– donosi pokrajinske skupštinske odluke i druga opšta akta, kojima u skladu sa Ustavom, zakonom i Statutom uređuje oblasti iz svoje nadležnosti, kao i pitanja od pokrajinskog značaja;

– izvršava pokrajinske skupštinske odluke i donosi propise za njihovo sprovođenje;

– izvršava zakone i donosi propise za njihovo sprovođenje, kada je to zakonom predviđeno;

– uređuje izbor, organizaciju i rad organa i organizacija čiji je ona osnivač, kao i službenu upotrebu jezika i pisama u njima;

– uređuje položaj, prava i dužnosti izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica u organima AP Vojvodine;

– prati i vrednuje politiku regionalnog razvoja AP Vojvodine, prikuplja i obrađuje statističke podatke od interesa za AP Vojvodinu;

– propisuje prekršaje i prekršajne kazne za povrede propisa koje donose u okviru svoje nadležnosti;

– raspisuje pokrajinski referendum;

– donosi strateške planove privrednog i društvenog razvoja AP Vojvodine;

– odlučuje o korišćenju svojih izvornih prihoda i sredstava za obavljanje poverenih poslova;

– odlučuje o zaduživanju AP Vojvodine;

– donosi svoj budžet i završni račun;

– osniva organizacije, agencije, javna preduzeća i ustanove, fondove, privredna društva radi obavljanja poslova AP Vojvodine i vrši nadzor nad njihovim radom;

– ustanovljava pokrajinska priznanja i nagrade fizičkim i pravnim licima;

– uređuje i druge oblasti i pitanja propisana Ustavom, zakonom i Statutom.

 

Razlozi osporavanja:

 

Pozivajući se na razloge navedene prilikom osporavanja odredaba člana 26. Statuta predlagač posebno obrazlaže neustavnost alineje 5. člana 27. Statuta osporavajući je u delu kojim je predviđeno da AP Vojvodina „putem svojih organa“ uređuje, između ostalog, službenu upotrebu jezika i pisama, dok za alineju 12. člana 27. Statuta smatra da nije u skladu sa članom 93. Ustava kojim je utvrđeno da se autonomne pokrajine (kao i Republika Srbija i jedinice lokalne samouprave) mogu zaduživati, ali da se uslovi i postupak zaduživanja (u odnosu na sve) uređuju zakonom, što, kako se navodi u predlogu, isključuje statutarno uređivanje pitanja zaduživanja AP Vojvodine.

 

Odgovor Skupštine:

 

Odgovor Skupštine vezan za osporeni član 26. Statuta odnosi se i na alineju 5. osporenog člana 27, dok u odnosu na alineju 12. istog člana donosilac Statuta ukazuje da ova odredba nije u suprotnosti sa članom 93. Ustava, jer je propisivanje da autonomna pokrajina putem svojih organa odlučuje o zaduživanju samo realizacija prava iz stava 1. člana 93. Ustava.

 

  • Osporeni član 28. Statuta, koji nosi naziv „Međusobni odnos republičkih i pokrajinskih organa“, glasi:

 

„Član 28.

            Međusobni odnosi republičkih i pokrajinskih organa pri izvršavanju zakona i drugih republičkih propisa zasnivaju se na Ustavom, zakonom i Statutom predviđenim pravima i obavezama republičkih i pokrajinskih organa i na njihovoj saradnji.

            Radi zakonitog, uspešnog i nesmetanog obavljanja poslova iz svoje nadležnosti, AP Vojvodina može predložiti osnivanje Stalne mešovite komisije sastavljene od predstavnika organa Republike Srbije i organa AP Vojvodine.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Odredbu stava 1. člana 28. Statuta predlagač osporava u delu kojim je predviđeno da se odnosi republičkih i pokrajinskih organa u izvršavanju zakona i drugih republičkih propisa ne zasnivaju samo na Ustavu i zakonu, već i na Statutu, što znači da se odnosi između državnih organa i organa pokrajinske autonomije uređuju i aktom niže pravne snage od zakona. Ukazujući da zakone i druge republičke propise izvršavaju organi državne uprave koja je, prema članu 136. stav 1. Ustava, samostalna i vezana samo Ustavom i zakonom, predlagač smatra da osporena odredba nije saglasna ni navedenoj ustavnoj normi.

Odredba stava 2. člana 28. osporena je u odnosu na odredbe čl. 186. i 187. Ustava, a u odnosu na ovu odredbu istaknut je i zahtev za ocenu njene zakonitosti pošto se razlikuje od načina na koji je isto pitanje uređeno članom 5. stav 3. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine. Predlagač takođe obrazlaže i razloge zbog kojih, po njegovom mišljenju, osporena odredba nije u saglasnosti sa odredbama Zakona o državnoj upravi kojima je detaljno uređeno poveravanje poslova, nadzor nad obavljanjem poverenih poslova, ovlašćenja i međusobni odnos između organa iz čijeg delokruga su povereni poslovi i organa kome su poslovi povereni (čl. 47, 56. i 72. Zakona).

 

Odgovor Skupštine:

 

Skupština smatra da predlagač nije naveo nijedan valjan argument kojim bi osporio ustavnost odredaba člana 28. Statuta, pošto, kako se navodi u odgovoru, u članu 28. stav 1. Statuta nije uređen odnos republičkih i pokrajinskih organa, niti su propisana prava i obaveze republičkih organa, već je definisano da se njihovi međusobni odnosi pri izvršavanju zakona i drugih republičkih propisa upravo zasnivaju na njihovim pravima i obavezama koje su već utvrđene Ustavom, zakonom i Statutom, pri čemu je predlagač prevideo član 5. Zakona o utvrđivanju nadležnosti, kojim su u stvari „pozakonjene“ odredbe iz člana 28. Statuta o međusobnom odnosu republičkih i pokrajinskih organa.

U odnosu na iznete razloge nesaglasnosti osporenih odredaba sa Zakonom o državnoj upravi donosilac Statuta je mišljenja da „usled hijerarhijskog položaja Statuta kao domaćeg opšteg akata po članu 195. Ustava i zbog same prirode i cilja Stalne mešovite komisije (čije postojanje je potvrđeno i članom 5. Zakona o utvrđivanju nadležnosti), ne može dovesti do izbegavanja primene, odnosno kršenja nadzornih ovlašćenja državne uprave iz Zakona o državnoj upravi“.

 

  • Osporeni član 29. Statuta glasi:

 

„Član 29.

AP Vojvodina je nadležna za vršenje sledećih poslova:

 

  1. Prostorno planiranje

– donosi regionalni prostorni plan, prostorni plan posebne namene i prostorni plan mreže infrastrukture i mreže područja ili objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine i uređuje urbanističko, prostorno i razvojno planiranje u okviru mera ekonomske politike Republike Srbije.

 

  1. Regionalni razvoj

– uređuje i obezbeđuje ravnomerni regionalni razvoj i kapitalne rashode iz sredstava AP Vojvodine u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom;

– donosi strateške i druge dokumente u vezi s regionalnim razvojem, a u skladu sa strategijom regionalnog razvoja Republike Srbije;

– osniva Razvojnu banku AP Vojvodine;

– osniva organizacije koje se bave uspostavljanjem ravnomernog regionalnog razvoja;

– razvija administrativne kapacitete pokrajinske uprave i lokalne samouprave s ciljem uspešnog korišćenja strukturnih i kohezionih fondova Evropske unije.

 

  1. Poljoprivreda, ruralni razvoj, vodoprivreda, šumarstvo, lov i ribolov

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti poljoprivrede u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– donosi, sprovodi i nadzire mere agrarne politike i mere ruralnog razvoja u skladu sa strategijom razvoja poljoprivrede i ruralnog razvoja Republike Srbije;

– obrazuje poseban budžet, fondove ili druge oblike organizovanja iz oblasti poljoprivrede;

– obrazuje robne rezerve AP Vojvodine;

– donosi vodoprivrednu osnovu za AP Vojvodinu u skladu s vodoprivrednom osnovom Republike Srbije;

– donosi, sprovodi i nadzire redovne i vanredne mere odbrane od spoljnih i unutrašnjih voda u skladu sa usvojenim planovima AP Vojvodine i Republike Srbije;

– uređuje lovstvo u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja i obezbeđuje javni interes u oblasti lovstva;

– uređuje ribolov u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja i obezbeđuje javni interes u oblasti ribolova;

– upravlja poljoprivrednim zemljištem, šumskim zemljištem, šumama i šumskim proizvodima u svojoj imovini, kao i vodnim resursima i veštačkim i prirodnim vodotocima na teritoriji AP Vojvodine;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Turizam, ugostiteljstvo, banje i lečilišta

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti turizma u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– uređuje korišćenje mineralnih i termalnih voda, balneoloških i klimatskih resursa u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja i obezbeđuje javni interes u tim oblastima;

– osniva organizacije za unapređivanje i razvoj turizma;

– osniva ustanove u oblasti banja i lečilišta;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Zaštita životne sredine

– uređuje, unapređuje i obezbeđuje zaštitu životne sredine u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorom i zakonom;

– donosi plan i program upravljanja prirodnim resursima i dobrima u skladu sa strateškim dokumentima;

– donosi program zaštite životne sredine u skladu s nacionalnim programom;

– vrši kontrolu korišćenja i zaštitu prirodnih resursa i dobara;

– proglašava određenu teritoriju za zaštićeno prirodno dobro i propisuje mere zaštite u skladu sa zakonom;

– vrši sistematski monitoring činilaca životne sredine s praćenjem i procenom razvoja zagađenja životne sredine;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Industrija i zanatstvo

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti industrije u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– donosi plan i program ravnomernog privrednog razvoja AP Vojvodine, u skladu s planom razvoja Republike Srbije;

– učestvuje u odlučivanju o korišćenju prirodnih bogatstava i mineralnih sirovina na svom području i stara se o njihovom unapređivanju i korišćenju;

– uređuje osnivanje i način rada zanatskih radnji, kao oblika privatnog preduzetništva, u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Drumski, rečni i železnički saobraćaj i uređivanje puteva

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u drumskom, rečnom i železničkom saobraćaju u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– upravlja javnim putevima na teritoriji AP Vojvodine, osim državnih puteva koji su deo mreže evropskih puteva i opštinskih puteva, te osniva javno preduzeće za upravljanje javnim putevima na teritoriji AP Vojvodine;

– upravlja plovnim putevima, osniva javno preduzeće za upravljanje plovnim putevima, donosi godišnji program obeležavanja i održavanja plovnih puteva na teritoriji AP Vojvodine;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Priređivanje sajmova i drugih privrednih manifestacija

– uređuje sajmove i druge privredne manifestacije od pokrajinskog značaja u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Prosveta, sport i kultura

– uređuje srednje obrazovanje u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja i obezbeđuje javni interes u oblasti srednjeg obrazovanja;

– uređuje obrazovanje odraslih u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja i obezbeđuje javni interes u oblasti obrazovanja odraslih;

– uređuje učenički i studentski standard u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja i obezbeđuje javni interes u oblasti učeničkog i studentskog standarda;

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u predškolskom, osnovnom i visokom obrazovanju u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– obezbeđuje ostvarivanje prava na obrazovanje na maternjem jeziku pripadnicima nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine na svim nivoima obrazovanja;

– osniva ustanove obrazovanja s ciljem obezbeđivanja javnog interesa u oblasti obrazovanja, osim u predškolskom obrazovanju;

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima koje su u vezi sa interesom mladih;

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u sportu i fizičkoj kulturi u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– osniva organizacije za obavljanje sportskih delatnosti od interesa za AP Vojvodinu;

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti kulture u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– uređuje i obezbeđuje opšti interes u oblasti kulture nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– uređuje samostalno obavljanje umetnosti i drugih delatnosti u oblasti kulture u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– osniva arhive, muzeje, biblioteke, pozorišta, zavode i druge ustanove od pokrajinskog značaja koje obezbeđuju javni interes u oblasti kulture;

– vrši upravne poslove u pogledu registracije i vođenja evidencije o zadužbinama, fondovima i fondacijama sa sedištem na teritoriji AP Vojvodine;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Nauka, inovacije i tehnološki razvoj

– bliže uređuje pojedina pitanja u nauci, inovacijama i tehnološkom razvoju u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom;

– osniva ili učestvuje u osnivanju istraživačko-razvojnih centara, inovacionih centara, poslovno-tehnoloških inkubatora, naučno-tehnoloških parkova i instituta i na druge načine, putem odgovarajućih fondova, podstiče inovacione delatnosti i razvoj i popularizaciju naučnog i tehnološkog stvaralaštva na teritoriji AP Vojvodine;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Zdravstvena i socijalna zaštita

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u zdravstvu i zdravstvenom osiguranju i unapređuje zaštitu zdravlja, zdravstvenu i farmaceutsku službu na teritoriji AP Vojvodine u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– uređuje pitanja od pokrajinskog značaja i unapređuje stanje u penzijskom osiguranju, zapošljavanju, boračkoj i invalidskoj zaštiti, socijalnoj zaštiti porodice, dece, omladine i starih;

– osniva ustanove sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite koje obezbeđuju javni interes u zdravstvenoj zaštiti u AP Vojvodine;

– osniva ustanove socijalne zaštite koje obezbeđuju javni interes u socijalnoj zaštiti u AP Vojvodini, osim ustanova koje osniva lokalna samouprava;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Javno informisanje na pokrajinskom nivou

– uređije pitanja od pokrajinskog značaja u javnom informisanju u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja;

– utvrđuje javni interes građana AP Vojvodine u oblasti javnog informisanja i radiodifuzije i bliže uređuje uslove i način obavljanja delatnosti pokrajinskog javnog radiodifuznog servisa;

– obezbeđuje rad javnih glasila od pokrajinskog značaja na jezicima nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Razvoj infrastrukture i kapitalna ulaganja

– putem kapitalnih ulaganja učestvuje u izgradnji, opremanju i razvoju infrastrukture koja čini imovinu lokalne samouprave i AP Vojvodine na teritoriji AP Vojvodine;

– putem kapitalnih ulaganja učestvuje u izgradnji i opremanju značajnih građevinskih objekata koji služe ostvarivanju javnog interesa;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.

 

  1. Nadležnosti u drugim oblastima

– stara se o ostvarivanju ljudskih prava i prava nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, te utvrđuje dodatna prava u skladu sa zakonom;

– bliže uređuje službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, u skladu sa zakonom;

– ostvaruje saradnju s crkvama i verskim zajednicama na teritoriji AP Vojvodine i pomaže njihove delatnosti koje vrše u javnom interesu;

– stara se o ostvarivanju i unapređivanju politike u oblasti ravnopravnosti polova u AP Vojvodini;

– stara se o ostvarivanju politike u oblasti rada i zapošljavanja na teritoriji AP Vojvodine;

– predlaže mrežu sudova na teritoriji AP Vojvodine;

– vrši druge poslove propisane zakonom koji čine njenu izvornu ili poverenu nadležnost.“

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se najpre ukazuje na to da AP Vojvodina, prema Ustavu, ne može svojim aktom uređivati svoju nadležnost, pošto član 183. stav 1. Ustava predviđa da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju, a ne nadležnost same autonomne pokrajine.

Razlozi osporavanja pojedinih odredaba člana 29. Statuta, konkretno pojedinih nadležnosti AP Vojvodine, suštinski se zasnivaju na razlozima kojima je isti predlagač osporavao pojedine odredbe Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine (odredbe kojima je propisana nadležnost AP Vojvodine u pojedinim oblastima društvenog života), te ih Ustavni sud ovom prilikom neće pojedinačno iznositi.[3]

 

Odgovor Skupštine:

 

Kao protivargument načelnoj tvrdnji predlagača o tome da autonomna pokrajina nema ustavnog osnova da svojim aktom (Statutom) uređuje sopstvenu nadležnost, u odgovoru se navodi da u trenutku donošenja Statuta još nije bio donet Zakon o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine, pa se na osnovu odredaba Ustava i tada važećeg Zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine pristupilo formulisanju odredaba Statuta kojima se utvrđuju nadležnosti AP Vojvodine. Dalje se ističe da je „donošenjem Zakona o utvrđivanju nadležnosti došlo do zakonskog potvrđivanja odredbi Statuta iz člana 29.“, tim pre što za svaki stav člana 29. postoji veza sa Zakonom o utvrđivanju nadležnosti ili sa odgovarajućim materijalnim zakonom, a „zbog prolongiranog postupka donošenja Statuta, u odnosu na vreme utvrđivanja teksta predloga Statuta, došlo je do promena zakonske terminologije u pojedinim oblastima koji se tiču i nadležnosti AP Vojvodine, pa stoga na par mesta postoje terminološke razlike između statutarnih i zakonskih odredaba, ali koje ni na koji način ne čine član 29. protivustavnim ili protivzakonitim na način kako to predstavlja ovlašćeni predlagač“.

 

  • Osporeni član 30. Statuta, koji nosi naziv „Privremeno uređivanje“, glasi:

 

„Član 30.

Skupština AP Vojvodine može doneti propis za privremeno izvršavanje republičkog zakona na teritoriji pokrajine, ukoliko nadležni republički organi nisu doneli takav pravni akt u rokovima predviđenim zakonom.

               Pokrajinski pravni akt kojim se privremeno reguliše izvršavanje republičkog zakona prestaje da važi danom stupanja na snagu odgovarajućeg republičkog propisa.

 

Razlozi osporavanja:

 

Razlozi predlagača svode se u osnovi na to da se osporenim odredbama omogućava da AP Vojvodina privremeno preuzme vlast donošenja podzakonskih opštih akata za izvršavanje republičkih zakona na svojoj teritoriji, a za šta nema ustavnog osnova, jer i kada Republika, u skladu sa članom 178. stav 1. Ustava, zakonom poveri autonomnoj pokrajini pojedina pitanja iz svoje nadležnosti to ne podrazumeva  generalno ovlašćenje autonomnoj pokrajini da donosi sve vrste podzakonskih opštih akata, već, kao i kada bi taj posao obavljao organ državne uprave, u konkretnom zakonu mora postojati izričito ovlašćenje za donošenje propisa za njegovo izvršavanje.

Predlogom je osporena i zakonitost odredaba člana 30. Statuta i to kako u odnosu na sam Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, tako i u odnosu na pojedine odredbe Zakona o državnoj upravi, kao i u odnosu na član 8. Zakona o Vladi, kojim je, između ostalog, propisano da, pod Zakonom predviđenim uslovima, u slučaju da propis (za izvršavanje zakona) ne donese organ državne uprave, taj propis donosi Vlada, kao i da Vlada može poništiti ili ukinuti propis organa državne uprave koji je u suprotnosti sa zakonom ili propisom Vlade i odrediti rok za donošenje novog propisa.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odnosu na predlog za ocenu ustavnosti člana 30. Statuta, u odgovoru se upućuje na član 9. stav 3. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine koji sadrži identično ovlašćenje autonomne pokrajine, s tim da je Statutom, u skladu sa ovlašćenjem iz člana 183. stav 1. Ustava, AP Vojvodina odredila Skupštinu kao organ koji će ovo zakonsko ovlašćenje izvršavati. Sa druge strane, povodom predloga za ocenu zakonitosti osporenih odredaba člana 30. Statuta, Skupština obrazlaže da se ovlašćenje Skupštine da donese propis za privremeno izvršavanje zakona „odnosi na vanredne situacije, kada je ovlašćenje za donošenje akata za izvršavanje zakona i propisa Vlade utvrđeno u korist državnog organa uprave, a on je propustio da svoju obavezu izvrši u zadatom roku“, te kako odredbe Statuta i Zakona o državnoj upravi „regulišu potpuno različite situacije“, to „ne može postojati sukob između ovih članova“.

 

 

 

 

  • Osporeni član 31. Statuta, koji nosi naziv „Poveravanje nadležnosti“, glasi:

 

„Član 31.

               AP Vojvodina može pokrajinskom skupštinskom odlukom poveriti jedinicama lokalne samouprave i nacionalnim savetima nacionalnih manjina obavljanje pojedinih poslova iz svoje nadležnosti.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da je osporena odredba Statuta u suprotnosti sa članom 178. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da autonomna pokrajina može odlukom da poveri pojedina pitanja iz svoje nadležnosti samo jedinicama lokalne samouprave, a ne i nacionalnim savetima nacionalnih manjina. Predlagač takođe nalazi da je neusklađenost osporene odredbe Statuta sa navedenom ustavnom normom i u tome što, prema Ustavu, autonomna pokrajina jedinicama lokalne samoudrave može da poveri samo „pojedina pitanja“ iz svoje nadležnosti, ali ne i „pojedine poslove“ iz svoje nadležnosti, čime se otvara mogućnost da AP Vojvodina pored poslova, koji spadaju u njenu izvornu nadležnost, poverava jedinicama lokalne samouprave i poslove koje joj je Republika poverila iz njene nadležnosti, a što bi bilo nesaglasno sa članom 178. stav 1. Ustava, kojim je izričito utvrđeno da se pojedina pitanja iz nadležnosti Republike mogu poveravati samo zakonom, te nije moguće da se pokrajinskom skupštinskom odlukom dalje poveravaju poslovi Republike koji su prethodno povereni pokrajini.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom osporavanja ustavnosti člana 31. Statuta u odgovoru se navodi da se „ukazuje na odredbu člana 19. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, koja je propisala mogućnost poveravanja poslova uprave nacionalnim savetima nacionalnih manjina“.

 

  • Član 32. Statuta, koji nosi naziv „Pokrajinski upravni okruzi“, a u kome je osporena odredba stava 3, glasi:

 

„Član 32.

S ciljem vršenja određenih poslova pokrajinske uprave, van mesta sedišta pokrajinskih organa uprave, osnivaju se pokrajinski upravni okruzi u skladu sa Statutom i pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Na teritoriji AP Vojvodine, pokrajinskom skupštinskom odlukom osnovaće se sedam pokrajinskih upravnih okruga.

Pokrajinski upravni okruzi osnovaće se u sledećim sedištima:

               – na teritoriji Bačke – u Subotici i Somboru;

               – na teritoriji Banata – u Kikindi, Vršcu, Pančevu i Zrenjaninu;

               – na teritoriji Srema – u Sremskoj Mitrovici.“

 

 

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač odredbu stava 3. člana 32. Statuta osporava iz istih razloga iz kojih je osporio i uvođenje pojmova „Bačka, Banat i Srem“ u članu 3. stav 1. Statuta.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom osporavanja navedene statutarne odredbe i Skupština upućuje na odgovor dat u vezi osporavanja odredbe člana 3. stav 1. Statuta.

 

  • Osporeni član 33. Statuta, koji nosi naziv „Položaj“ (Skupštine AP Vojvodine), glasi:

 

„Član 33.

               Skupština AP Vojvodine (u daljem tekstu: Skupština) je najviši organ i nosilac normativne vlasti u AP Vojvodini.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač navodi da se problem neusaglašenosti navedne odredbe Statuta sa Ustavom sastoji u tome što se ovom odredbom izričito predviđa da je Skupština AP Vojvodine ujedno i nosilac normativne vlasti, pri čemu Ustav ne poznaje pojam „pokrajinska vlast“, niti pojam „normativna vlast“, već se pojam „vlast“, saglasno članu 4. stav 2. Ustava odnosi samo na državnu vlast, čije uređenje počiva na podeli na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, te stoga predlagač smatra da pokrajinski organi ne mogu da budu nosioci vlasti. Prema mišljenju predlagača osporena odredba Statuta nije u skladu sa Ustavom i zbog toga što je Ustavom utvrđeno da je najviši organ „normativne vlasti“ u Republici Srbiji, a time i u AP Vojvodini, Narodna skupština, pošto je Narodna skupština, prema članu 98. Ustava, nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti.

Već u razlozima osporavanja odredbe člana 33. Statuta predlagač iznosi stav da sve ostale statutarne odredbe koje se odnose na položaj pokrajinskih organa, a pre svega one koje se tiču odnosa Skušptine AP Vojvodine i Vlade Vojvodine, nisu u suštinskom smislu u saglasnosti sa članom 33. Statuta, pa samim tim ni sa ustavnom normom koja utvrđuje da je skupština najviši organ u autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, čime je određen princip organizacije i međusobnih odnosa pokrajinskih organa, iz čega sledi da Statut u odredbi člana 33. „samo forme radi navodi da je skupština najviši organ u AP Vojvodini“, dok se u svim ostalim odredbama koje se tiču odnosa Skupštine AP Vojvodine i izvršnih organa opredelio za parlamentarni sistem, preuzimajući čak i jezički potpuno doslovno iz Ustava većinu odredaba na kojima počiva organizacija republičke vlasti koja je prema Ustavu zasnovana na parlamentarnom sistemu podele vlasti.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se ukazuje na to da „nema konkretne odredbe Ustava s kojom bi ovaj član Statuta bio u sukobu“ i iznosi mišljenje da odredba člana 180. stav 1. Ustava kojom je utvrđeno da je skupština najviši organ autonomne pokrajine „ne može da se protumači kao direktno uputstvo o uvođenju sistema jedinstva vlasti (skupštinski sistem)“, jer Ustavom „nije definisana mera primata skupštine u odnosu na ostale organe“. Dalje se obrazlaže da i sistemi jedinstva vlasti, kao i sistemi podele vlasti „imaju širok dijapazon u pogledu uspostavljanja međusobnih odnosa organa vlasti“, a Ustav, sem deklarativne odredbe o svojstvu skupštine autonomne pokrajine, ne sadrži nikakva dalja uputstva za uređivanje odnosa organa AP Vojvodine. Potvrdu osnovanosti iznetog stava Skupština nalazi i u tome „da ni Zakon o lokalnoj samoupravi nije definisao sistem jedinica lokalne samouprave na način da je uveo potpuni primat skupštine jedinice lokalne samouprave, čak što više, zakonodavac je predsednika opštine i opštinsko veće nazvao izvršnim organom“.

 

  • Osporeni član 34. Statuta, koji nosi naziv „Nadležnost“ (Skupštine AP Vojvodine), glasi:

 

„Član 34.

               Skupština:

  • donosi Statut i odlučuje o promeni Statuta;
  • donosi pokrajinske skupštinske odluke, odluke, rezolucije, deklaracije, preporuke, zaključke i druga akta;
  • utvrđuje osnove politike na nivou AP Vojvodine;
  • vrši kontrolu nad radom Vlade AP Vojvodine;
  • donosi regionalni prostorni plan, prostorni plan posebne namene i prostorni plan mreže područja i objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine;
  • donosi strategiju razvoja, poljoprivrede, šumarstva, vodoprivrede, privrede i drugih oblasti iz nadležnosti AP Vojvodine;
  • donosi budžet i završni račun;
  • odlučuje o zaduživanju AP Vojvodine;
  • raspisuje pokrajinski referendum;
  • donosi akt o potvrđivanju međuregionalnih sporazuma koje sklapa Vlada AP Vojvodine;
  • donosi pokrajinsku skupštinsku odluku o izboru i prestanku mandata i položaju poslanika i pokrajinsku skupštinsku odluku o izbornim jedinicama;
  • pokrajinskom skupštinskom odlukom uređuje prava, dužnosti i položaj izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica u organima, i organizacijama AP Vojvodine;
  • propisuje prekršaje za povrede pokrajinskih propisa;
  • bira i razrešava predsednika i potpredsednike Skupštine, predsednika, potpredsednike i članove Vlade AP Vojvodine, predsednike i članove radnih tela Skupštine, sekretara Skupštine i druge funkcionere organa i organizacija koje ona osniva;
  • bira pokrajinskog ombudsmana i uređuje njegova ovlašćenja i način njihovog ostvarivanja pokrajinskom skupštinskom odlukom;
  • donosi akt o osnivanju Razvojne banke Vojvodine radi podsticanja privrednog i društvenog razvoja AP Vojvodine;
  • donosi akt o osnivanju, nadležnostima i uređenju organizacija, agencija i javnih preduzeća i ustanova, osim onih organizacija, preduzeća i ustanova čije je osnivanje povereno Vladi AP Vojvodine, pokrajinskom skupštinskom odlukom;
  • predlaže zakone, druge propise i opšte akte koje donosi Narodna skupština Republike Srbije;
  • daje mišljenje na promene Ustava koje se odnose na položaj, prava i dužnosti AP Vojvodine;
  • predlaže mrežu sudova na teritoriji AP Vojvodine;
  • donosi poslovnik o svom radu;
  • vrši druge poslove određene Ustavom, zakonom i Statutom.“

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da niz nadležnosti Skupštine AP Vojvodine predviđenih osporenim članom 34. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom, pri čemu se pojedinačno iznose razlozi neustavnosti s pozivom na odgovarajuće odredbe Ustava, odnosno na razloge navedene vezano za osporavanje drugih odredaba Statuta koje su u neposrednoj vezi sa ovde utvrđenim nadležnostima Skupštine.

 

Odgovor Skupštine:

 

Odgovarajući na navode predlagača, donosilac osporenog Statuta, pozivajući se na ustavno pravo autonomne pokrajine na samoorganizovanje, zatim na svoje prethodno iznete stavove povodom osporavanja drugih odredaba Statuta i na način na koji su pojedina pitanja uređena Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, smatra da su izneti navodi ustavnopravno neutemeljeni.

 

  • Član 35. Statuta, koji nosi naziv „Sastav Skupštine“, a u kome je osporena odredba stava 2, glasi:

 

„Član 35.

               Skupština ima 120 poslanika, koji se biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem.

               Izbor i prestanak mandata poslanika, način omogućavanja srazmerne zastupljenosti nacionalnih zajednica i obrazovanje izbornih jedinica uređuje Skupština, pokrajinskom skupštinskom odlukom.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da odredba stava 2. člana 35. Statuta nije u skladu sa odredbom člana 180. stav 4. Ustava kojom je utvrđeno da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama omogućuje u skladu sa zakonom, iz čega sledi da se ovo pitanje ne može uređivati podzakonskim aktom kakav je Statut AP Vojvodine, odnosno skupštinska pokrajinska odluka na koju osporena odredba Statuta upućuje.

 

 

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da pravo na samoorganizovanje autonomne pokrajine iz člana 183. stav 1. Ustava podrazumeva isključivu nadležnost AP Vojvodine da uredi izbor svojih organa, dakle i Skupštine AP Vojvodine. Stoga, po mišljenju donosioca Statuta, ustavna norma na koju se poziva predlagač znači da omogućavanje srazmerne zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u Skupštini AP Vojvodine, pokrajinskom skupštinskom odlukom, treba utvrditi u skladu sa zakonom, a pošto „direktne zakonske regulative“ nema, to bi značilo poštovanje opštih zakonskih principa i pravila učešća političkih stranaka nacionalnih manjina na izborima, u kom smislu bi predmet ocene u postupku pred Ustavnim sudom mogla biti samo ocena zakonitosti Pokrajinske skupštinske odluke o izboru poslanika u Skupštinu Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 12/04, 20/08, 5/09), a ne osporena odredba Statuta.

 

  • Član 36. Statuta, koji nosi naziv „Izbor poslanika i konstituisanje Skupštine“, a u kome je osporena odredba stava 5, glasi:

 

„Član 36.

Izbore za poslanike raspisuje predsednik Skupštine, 90 dana pre isteka mandata Skupštine, tako da se izbori okončaju u narednih 60 dana.

Prvu sednicu Skupštine zakazuje predsednik Skupštine iz prethodnog saziva, tako da se sednica održi najkasnije 30 dana od dana proglašenja konačnih rezultata izbora.

Skupština na prvoj sednici potvrđuje poslaničke mandate.

Skupština je konstituisana potvrđivanjem mandata dve trećine poslanika.

Na odluku donetu u vezi s potvrđivanjem mandata, dopuštena je žalba Ustavnom sudu koji o njoj odlučuje u roku od 72 sata.

Potvrđivanjem mandata dve trećine poslanika prestaje mandat prethodnog saziva Skupštine.

 

Razlozi osporavanja:

 

Navodeći da nadležnost Ustavnog suda predstavlja materiju Ustava i da se ne može propisivati aktima niže pravne snage, predlagač ukazuje da osporena odredba stava 5. člana 36. Statuta nije u skladu sa odredbom člana 167. Ustava.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se iznosi mišljenje da se osporena odredba Statuta „nadovezuje na član 167. stav 2. tačka 5. Ustava, kojim je propisano da Ustavni sud odlučuje o izbornim sporovima za koje zakonom nije određena nadležnost drugog suda, pošto je to upravo slučaj sa izbornim sporovima na nivou autonomne pokrajine“, te da je stoga ova odredba „u potpunosti u skladu sa Ustavom“.

 

  • Član 37. Statuta, koji nosi naziv „Položaj poslanika“, a u kome je osporena odredba stava 5, glasi:

 

„Član 37.

Mandat poslanika u Skupštini traje četiri godine.

Mandat poslanika počinje da teče danom potvrđivanja mandata u Skupštini i traje četiri godine odnosno do prestanka mandata poslanika tog saziva Skupštine.

Poslanik je slobodan, pod uslovima određenim pokrajinskom skupštinskom odlukom, da neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji je predlog izabran za poslanika.

Pokrajinskom skupštinskom odlukom, u skladu sa Ustavom i zakonom, određuje se koje funkcije predstavljaju sukob interesa.

Skupština može, u slučaju proglašenja vanrednog stanja ili ratnog stanja, odlučiti da se mandat poslanika produži dok takvo stanje traje odnosno dok ne budu stvoreni uslovi za izbor novih poslanika.“

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da se iz formulacije osporene odredbe stava 5. člana 37. Statuta „na nesumnjiv način može zaključiti samo da Skupština AP Vrjvodine u slučaju proglašenja vanrednog ili ratnog stanja može odlučiti o produženju mandata pokrajinskih poslanika, ali ne i ko takvo stanje proglašava“, pa pošto bi se iz ovakve formulacije moglo zaključiti da vanredno i ratno stanje može da proglasi i Skušptina AP Vojvodine, to osporena odredba nije u saglasnosti sa odredbama člana 200. stav 1. i člana 201. stav 1. Ustava.

 

Odgovor Skupštine:

 

Nasuprot tvrdnjama predlagača, u odgovoru se ističe da je osporena odredba u potpunosti jasna i da se odnosi samo na ovlašćenje Skupštine da odluči o produženju mandata poslanika dok vanredno ili ratno stanje traje, te razlozi predlagača počivaju na iskrivljenom jezičkom tumačenju bez pravne argumentacije.

 

  • Osporeni član 38. Statuta, koji nosi naziv „Zaštita poslanika“, glasi:

 

„Član 38.

               Poslanik ne može biti pozvan na krivičnu odgovornost, pritvoren ili kažnjen zbog iznetog mišljenja ili davanja glasa na sednici skupštine i radnih tela.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač ističe da je Ustav institut imuniteta predvideo samo za pojedine nosioce javnih funkcija isključivo na republičkom nivou (za narodne poslanike u članu 103, predsednika Republike u članu 119, predsednika i članove Vlade u članu 134, sudije u članu 151, javne tužioce u članu 162, sudije Ustavnog suda u članu 173. i Zaštitnika građana u članu 138. Ustava), da krivična odgovornost kao opšta kategorija važi za sve građane pojedinačno i propisana je Krivičnim zakonikom, pa se „izuzimanje od njene primene i propisivanje uslova za to može vršiti samo Ustavom, kao aktom više pravne snage“. Na osnovu iznetog, predlagač zaključuje da je „metodom pozitivne enumeracije, odnosno izričitim nabrajanjem svih nosilaca javnih funkcija koji se izuzimaju od primene ove vrste odgovornosti Ustav (je) zatvorio njihov krug“, te stoga osporena odredba Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom osporene odredbe člana 38. Statuta, u odgovoru se upućuje na član 6. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine kojim je na istovetan način propisana zaštita poslanika i drugih pokrajinskih funkcionera, kao i na to da se „osporena odredba Statuta vezuje za ostvarivanje ustavne slobode mišljenja i izražavanja u organima AP Vojvodine“.

 

  • Osporeni član 40. Statuta, koji nosi naziv „Savet nacionalnih zajednica“, glasi:

 

„Član 40.

U Skupštini se ustanovljava Savet nacionalnih zajednica.

Savet nacionalnih zajednica predstavlja posebno telo Skupštine koje ima 30 članova.

Polovina članova saveta bira se iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao pripadnici nacionalne zajednice koja čini brojčanu većinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine.

Polovina članova saveta bira se iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine.

Broj članova saveta iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, utvrđuje se srazmerno ukupnom broju poslanika u sastavu Skupštine, koji se izjašnjavaju kao pripadnici te nacionalne zajednice.

Ukoliko u sastavu Skupštine AP Vojvodine nema pripadnika neke nacionalne zajednice, pri donošenju odluke obavezno se pribavlja mišljenje nacionalnog saveta nacionalne manjine, ukoliko on ima sedište na teritoriji AP Vojvodine.

Pri rešavanju pitanja iz nadležnosti Skupštine, koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, a naročito u oblasti kulture, obrazovanja, javnog informisanja i službene upotrebe jezika i pisama, obavezno se pribavlja mišljenje Saveta nacionalnih zajednica.

Savet nacionalnih zajednica odluke donosi većinom od ukupnog broja članova.

Način rada i izbora Saveta nacionalnih zajednica uređuje se pokrajinskom skupštinskom odlukom i poslovnikom Skupštine.“

 

 

 

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač ukazuje da se odredbama člana 40. Statuta normativno razrađuje konstitutivnost nacionalnih zajednica na nivou AP Vojvodine i da, iako se ovim odredbama ne predviđa izričito da Savet nacionalnih zajednica raspolaže vetom na odluke Skušptine AP Vojvodine, takva mogućnost faktički proističe iz odredbi Statuta. Ovo iz razloga što se, prema stavu 7. člana 40. Statuta, u propisanim slučajevima obavezno pribavlja mišljenje Saveta nacionalnih zajednica, iz čega proizlazi da Savet, uskraćivanjem mišljenja, može da blokira donošenje bilo koje odluke o pitanjima koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava „nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“. Na ovaj način se, prema mišljenju predlagača, „uvodi prikrivena dvodomost pokrajinske skupštine u kojoj će Savet nacionalnih zajednica praktično moći da ima veto na donošenje velikog broja skupštinskih odluka“. Takvo rešenje, kako se navodi, najpre nije u skladu sa jednakošću građana i principima građanske demokratije, jer znači uvođenje nepoznate ustavne kategorije „predstavnika nacionalnih zajednica“, kojima se čak daju veća prava u odnosu na druge poslanike u Skupštini AP Vojvodine, što ovu odredbu Statuta čini nesaglasnom sa odredbama člana 176. stav 1. i člana 180. stav 1. Ustava.

Osporavajući saglasnost odredaba člana 40. Statuta sa članom 180. stav 4. Ustava, predlagač navodi da, srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini ne može biti ustavni osnov za stvaranje Saveta nacionalnih zajednica iz tri razloga: najpre, zato što Ustavom predviđena srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini ne znači i polovičnu zastupljenost u skupštinskom telu čije se mišljenje obavezno pribavlja prilikom donošenja velikog broja odluka u Skupštini, zatim zato što srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini ne znači da poslanici u pokrajinskoj skupštini, čak i kada su pripadnici nacionalnih manjina, prestaju da budu predstavnici građana Republike Srbije i najzad, zato što Ustav izričito utvrđuje da se srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina omogućava isključivo u skladu sa zakonom, što znači da ne postoji bilo kakav pravni osnov da se Statutom AP Vojvodine, kao podzakonskim aktom, propiše postojanje „nacionalnih zajednica“ i Saveta nacionalnih zajednica u Skupštini AP Vojvodine.

Predviđeno rešenje o sastavu Saveta nacionalnih zajednica, po mišljenju predlagača, nije u skladu sa Ustavom i iz razloga što stvara razliku između pokrajinskih poslanika po osnovu njihove nacionalne pripadnosti, što može biti vid diskriminacije, koji je izričito zabranjen odredbom člana 21. stav 3. Ustava. U predlogu se dalje navodi da osporene odredbe Statuta nisu u skladu ni sa odredbom člana 47. stav 2. Ustava, jer su poslanici u Skupštini AP Vojvodine, pre izbora u Savet, dužni da se izjasne o svojoj nacionalnoj pripadnosti, jer se u protivnom Savet ne može ni konstituisati, pošto je Statutom predviđeno da članove Saveta čine samo poslanici koji su se izjasnili o svojoj nacionalnoj pripadnosti.

 

Odgovor Skupštine:

 

Osporavajući osnovanost navoda predlagača, Skupština u odgovoru ističe da je reč o posebnom telu Skupštine AP Vojvodine koje se sastoji od poslanika izabranih na pokrajinskim izborima, te se stoga ne radi o duplom predstavljanju građana koji su pripadnici nacionalnih manjina, a pošto je reč o telu Skupštine, statutarno uređivanje njegove nadležnosti i sastava spada u domen prava na samostalno uređivanje organizacije i rada organa AP Vojvodine iz člana 183. stav 1. Ustava.

 

  • U članu 41. Statuta, koji nosi naziv „Način odlučivanja“ (Skupštine AP Vojvodine), osporena je odredba stava 3. alineja 6, koja glasi:

 

               „Skupština odlučuje većinom glasova od ukupnog broja poslanika:

               – o raspisivanju referenduma na svojoj teritoriji;“

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da je autonomna pokrajina na osnovu Ustava nadležna da, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja samo u onim oblastima koje su izričito navedene u članu 183. stav 2. Ustava, iz čega sledi da Skupština AP Vojvodine može samostalno da odlučuje samo o raspisivanju referenduma o onim pitanjima koja su u njenoj nadležnosti, kao i o promeni teritorije AP Vojvodine u slučaju osnivanja novih autonomnih pokrajina, odnosno spajanja ili ukidanja već osnovanih, što je utvrđeno odredbama člana 182. Ustava. Polazeći od izloženog, predlagač smatra da osporena odredba nije u skladu sa Ustavom, jer omogućava Skupštini AP Vojvodine da raspiše referendum o bilo kom pitanju, što bi se moglo tumačiti da se nijednom referendumu kao obliku neposrednog izjašnjavanja građana Srbije, na teritoriji AP Vojvodine, ne bi moglo pristupiti bez prethodnog donošenja odluke o raspisivanju takvog referenduma i od strane Skupštine AP Vojvodine.

 

Odgovor Skupštine:

 

Ukazujući na član 10. stav 2. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi kojim je propisano da akt o raspisivanju referenduma o pitanjima iz nadležnosti autonomne pokrajine donosi skupština autonomne pokrajine, u skladu sa statutom, Skupština u odgovoru ističe da je osporenom odredbom Statuta samo izvršena razrada načina donošenje odluke o raspisivanju referenduma, u skladu sa Zakonom.

 

  • Osporene odredbe st. 1. do 3. člana 43. Statuta, koji nosi naziv „Raspuštanje Skupštine“, glase:

 

„Predsednik Skupštine, na obrazloženi predlog Vlade AP Vojvodine, može da raspusti Skupštinu.

               U slučaju da ne raspusti Skupštinu na obrazloženi predlog Vlade AP Vojvodine, predsednik Skupštine je dužan da pribavi mišljenje Vlade Republike Srbije o neophodnosti odlaganja raspuštanja Skupštine, u roku od 10 dana od dana podnošenja predloga.

               Vlada AP Vojvodine ne može predložiti raspuštanje Skupštine ako je podnet predlog da joj se izglasa nepoverenje ili ako je postavila pitanje svog poverenja.“

 

 

Razlozi osporavanja:

 

Prema navodima predlagača, osporene odredbe člana 43. Statuta, kao i niz drugih odredaba Statuta koje slede, u suprotnosti su sa odredbama člana 180. stav 1. i člana 179. Ustava, jer su autonomne pokrajine samostalne da urede pitanje sopstvene organizacije, ali to moraju činiti uvek u skladu sa Ustavom. Naime, ukazuje se na to da je Ustav autonomnim pokrajinama (kao i jedinicama lokalne samouprave) ograničio slobodu u pogledu izbora organizacije i međusobnih odnosa organa, budući da je utvrdio da je skupština najviši organ autonomne pokrajine, iz čega sledi da je Ustavom utvrđeno da se organizacija i međusobni odnos pokrajinskih organ mora uspostaviti prema skupštinskom sistemu koji znači dominaciju skupštine nad drugim organima. Za razliku od toga, osporene, kao i brojne druge statutarne odredbe koje kasnije slede, organizaciju i međusobni odnos pokrajinskih organa, suprotno Ustavu, zasnivaju na parlamentarnom sistemu koji znači ravnotežu ovlašćenja i koordinaciju odnosa između organa. Stoga predlagač smatra da je mogućnost raspuštanja Skupštine AP Vojvodine na obrazloženi predlog Vlade AP Vojvodine suprotna odredbi Ustava prema kojoj je skupština najviši organ u autonomnoj pokrajini.

Predlagač takođe navodi da je odredba člana 43. stav 2. Statuta suprotna odredbi člana 123. Ustava kojom je utvrđena nadležnost Vlade, ističući da se nadležnost Vlade, u konkretnom slučaju da učestvuje u postupku raspuštanja Skupštine AP Vojvodine, ne može odrediti podzakonskim aktom kakav je Statut.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom osporavanja ustavnosti odredaba st. 1. i 3. člana 43. Statuta, donosilac Statuta upućuje na odgovor dat u vezi osporenog člana 33. Statuta, dok u odnosu na navode predlagača vezane za stav 2. istog člana ističe da je „reč o vidu dobrovoljnog samoograničavanja organa AP Vojvodine“, koje ima opravdanje u činjenici da se radi „o izuzetku od redovne procedure raspuštanja Skupštine AP Vojvodine“, jer predsednik Skupštine, u slučaju kada ne prihvata obrazloženi predlog Vlade AP Vojvodine da raspusti Skupštinu AP Vojvodine, mišljenjem Vlade „potkrepljuje svoju odluku o neophodnosti odlaganja raspuštanja skupštine“. U odgovoru se takođe navodi da „traženje mišljenja od Vlade nije Ustavom ili zakonom utvrđeno kao oblik obraćanja pojedinih organa i organizacija sa teritorije Republike Srbije, ali to ne isključuje mogućnost da se uputi molba za mišljenje Vladi, pre svega imajući u vidu odredbe člana 5. Zakona o utvrđivanju nadležnosti, kojima se uređuju osnovni principi međusobnog odnosa republičkih i pokrajinskih organa“.

 

  • Član 44. Statuta, koji nosi naziv „Pravo predlaganja“, a u kome su osporene odredbe st. 1. i 2, glasi:

 

„Član 44.

               Pravo predlaganja pokrajinskih odluka i opštih akata koje donosi Skupština imaju Vlada AP Vojvodine, poslanici, skupštine jedinica lokalne samouprave ili 15 000 birača.

               Predlog za donošenje pokrajinske skupštinske odluke mogu podneti Vlada AP Vojvodine, najmanje pet poslanika, skupštine jedinica lokalne samouprave ili najmanje 30 000 birača.

               Pokrajinski ombudsman ima pravo predlaganja pokrajinskih skupštinskih odluka iz oblasti svoje nadležnosti.

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da osporene odredbe kojima se pravo predlaganja opštih akata iz nadležnosti Skupštine AP Vojvodine daje i skupštinama jedinica lokalne samouprave nisu u skladu sa članom 191. stav 2. Ustava, kojima je utvrđena nadležnost skupština jedinica lokalne samouprave, a među kojima ove nadležnosti nema, pri čemu se opšta klauzula da skupština opštine (i grada) vrši i druge poslove određene zakonom i statutom odnosi na statut same jedinice lokalne samouprave.

Iz suštinski istih razloga, predlogom se osporava i zakonitost odredaba st. 1. i 2. člana 44. Statuta, sa stanovišta njihove saglasnosti sa članom 32. Zakona o lokalnoj samoupravi kojim je propisana nadležnost skupštine opštine, a koja ne obuhvata predlaganje opštih akata koje donosi Skušptina AP Vojvodine.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da utvrđivanje kruga ovlašćenih predlagača odluka i drugih opštih akata koje donosi Skupština spada u domen prava na samostalno uređivanje organizacije i rada organa AP Vojvodine iz člana 183. stav 1. Ustava, uz ukazivanje da je i članom 31. ranije važećeg Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine (“Službeni list APV“ br. 17/91) bilo propisano da pravo predlaganja odluka i drugih opštih akata koje donosi Skupština imaju Izvršno veće, svaki poslanik, skupština opštine ili najmanje 7.000 birača. U odgovoru se ukazuje i na to da Ustav
ne sadrži odredbu, uputstvo ili ograničenje u ovom pogledu.

 

  • Član 47. Statuta, koji nosi naziv „Položaj i odgovornost“ (Vlade AP Vojvodine), a u kome je osporena odredba stava 1, glasi:

 

„Član 47.

               Vlada AP Vojvodine (u daljem tekstu: Pokrajinska vlada) je organ AP Vojvodine i u okviru nadležnosti AP Vojvodine nosilac izvršne vlasti na njenoj teritoriji.

Pokrajinska vlada je odgovorna Skupštini za svoj rad.

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da osporena odredba nije u skladu sa nizom odredaba Ustava, najpre iz razloga što autonomna pokrajina ne može imati organ koji se označava nazivom „Vlada“, jer su u odeljku 3. Petog dela Ustava, odredbama čl. 122. do 135. uređeni položaj, nadležnosti i niz drugih pitanja koja se odnose na Vladu, a pošto ni u jednoj odredbi Ustava Vlada nije označena nazivom „Vlada Republike Srbije“, to, po mišljenju predlagača, implicira da u Republici Srbiji može da postoji samo jedna Vlada. U predlogu se dalje obrazlaže da iz činjenice da je Republika Srbija prema Ustavu unitarna država, kao i iz ustavnog načela o jedinstvu pravnog poretka i podeli vlasti sledi da u Republici Srbiji nema različitih nivoa organizovanja državne vlasti, već postoji samo jedna (državna) zakonodavna, izvršna i sudska vlast, te zato organ autonomne pokrajine ne može biti „nosilac izvršne vlasti“. Ukazuje se da to naravno ne znači da u autonomnoj pokrajini ne može postojati organ koji izvršava pokrajinske opšte akte, kao i zakone i druge republičke propise (kada je taj posao poveren autonomnoj pokrajini), ali se to ne može kvalifikovati kao vršenje izvršne vlasti, nego samo kao obavljanje izvršnih poslova. Analizirajući sadržinu osporene odredbe, predlagač zaključuje da formulacija da je Pokrajinska vlada nosilac izvršne vlasti „na teritoriji AP Vojvodine“ upućuje na zaključak da ova statutarna odredba nije u skladu sa članom 122. Ustava, prema kome je nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji, dakle na čitavoj njenoj teritoriji – Vlada. I povodom odredbe člana 47. Statuta, predlogom se ukazuje na njenu nesaglasnost sa članom 180. stav 1. Ustava.

Predlogom je osporena i zakonitost odredbe stava 1. člana 47. Statuta i to u odnosu na odredbu člana 1. Zakona o Vladi, kojom je predviđeno da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji, iz čega, po mišljenju predlagača, sledi da Vlada AP Vojvodine ne može zakonito biti nosilac izvršne vlasti na delu teritorije Republike Srbije, tj. na teritoriji AP Vojvodine, a štaviše, to ne može biti ni u okviru nadležnosti (izvornih) AP Vojvodine, jer je i u oblastima u kojima autonomna pokrajina ima sopstvenih nadležnosti Vlada (Republike Srbije) nosilac izvršne vlasti, pošto pokrajina i u tim oblastima uređuje (a time se stara i o izvršenju) samo pojedina pitanja koja su zakonom utvrđena kao pitanja od pokrajinskog značaja.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da predlagač previđa da je reč o nosiocu izvršne vlasti u okviru nadležnosti AP Vojvodine, što ni na koji način ne utiče na položaj Vlade utvrđen članom 122. Ustava. Donosilac Statuta ne osporava da ova odredba Statuta ograničava položaj Vlade kao nosioca izvršne vlasti u Republici Srbiji na oblasti koje se nalaze van okvira nadležnosti autonomne pokrajine utvrđene Ustavom i zakonom, ali smatra da je suština prava građana na pokrajinsku autonomiju iz člana 12. Ustava upravo ograničenje državne vlasti.

U pogledu osporene saglasnosti odredaba člana 47. stav 1. i člana 48. alineja 1. Statuta sa čl. 1. i 2. Zakona o Vladi, Skupština polazi od toga da se statutarne odredbe odnose na Vladu AP Vojvodine i zato smatra da „imajući u vidu ustavni položaj AP Vojvodine iz člana 12. i člana 183. stav 1. Ustava, kao i hijerarhijski položaj opštih akata AP Vojvodine po članu 195. Ustava, osporene odredbe Statuta ne mogu dovesti do uzurpiranja ovlašćenja Vlade Republike Srbije od strane Vlade AP Vojvodine“.

 

  • Osporene odredbe člana 48. Statuta, koji nosi naziv „Nadležnost“ (Pokrajinske vlade), glase:

 

„Pokrajinska vlada:

– utvrđuje i vodi politiku u okviru prava i dužnosti AP Vojvodine u oblastima njene izvorne nadležnosti, u okviru osnova koje utvrđuje Skupština;

– izvršava zakone ako je za to ovlašćena;

– izvršava pokrajinske skupštinske odluke i druga opšta akta Skupštine;

– ukoliko je ovlašćena zakonom ili pokrajinskom skupštinskom odlukom, donosi pokrajinske uredbe, odluke i druga opšta akta radi izvršavanja zakona i pokrajinskih skupštinskih odluka;

– zastupa AP Vojvodinu kao pravno lice, osniva i vrši prava i obaveze koje AP Vojvodina ima kao osnivač javnih preduzeća i ustanova i drugih organizacija ako je za to ovlašćena pokrajinskom skupštinskom odlukom;

– obrazuje stručne i druge službe za obavljanje poslova u svom delokrugu, u skladu sa Statutom, zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom;

– predlaže programe razvoja, budžet i završni račun AP Vojvodine i preduzima mere za njihovo sprovođenje;

– predlaže Skupštini pokrajinske skupštinske odluke i druga opšta akta;

– postavlja i razrešava funkcionere organizacija čiji je osnivač AP Vojvodina, osim onih koje bira Skupština;

– usmerava i usklađuje rad pokrajinskih organa uprave i organizacija čiji je osnivač AP Vojvodina, te vrši nadzor nad njihovim radom;

– nadzire rad privrednih društava i ustanova koje vrše javna ovlašćenja ili druge poslove od pokrajinskog značaja;

– upravlja i raspolaže imovinom AP Vojvodine, u skladu sa zakonom;

– daje mišljenje Skupštini na predlog pokrajinskih skupštinskih odluka ili opšteg akta koji je Skupštini podneo drugi predlagač;

– donosi akte i preduzima radnje i mere iz nadležnosti Skupštine u slučaju elementarnih nepogoda i drugim vanrednim okolnostima, ako Skupština ne može blagovremeno da se sastane;

– zaključuje međuregionalne sporazume iz oblasti koje su u nadležnosti AP Vojvodine;

– donosi poslovnik o svom radu;

– vrši druge poslove utvrđene zakonom, Statutom i pokrajinskom skupštinskom odlukom.“

 

Razlozi osporavanja:

 

U Predlogu su posebno obrazloženi razlozi nesaglasnosti sa Ustavom pojedinih odredaba osporenog člana 48. Statuta, i to:

Odredba člana 48. alineja 1. Statuta osporava se u odnosu na odredbu člana 123. stav 1. tačka 1. Ustava, uz navođenje da u Republici Srbiji, kao unitarnoj državi, samo Vlada utvrđuje i vodi politiku, što znači da nije u skladu sa Ustavom da još neki organ, a posebno ne organ koji nije „državnog karaktera“, utvrđuje i vodi politiku. Osim toga, prema navodima predlagača, Ustavom nije predviđeno da u izvorne nadležnosti autonomne pokrajine spadaju čitave oblasti društvenih odnosa, već, u okviru Ustavom utvrđenih oblasti, samo pitanja od pokrajinskog značaja, koja autonomna pokrajina uređuje u skladu sa zakonom, te je, dosledno ovakvom ustavnom određenju, odredbom člana 183. stav 2. Ustava predviđeno da autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, u navedenim oblastima, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, a ne i da autonomne pokrajine utvrđuju i vode politiku u ovim oblastima. I povodom ove odredbe Statuta predlagač ukazuje da njena nesaglasnost sa Ustavom počiva i na doslednom preuzimanju parlamentarnog sistema organizacije i međusobnih odnosa organa vlasti na kome je na osnovu Ustava organizovana republička vlast, a ne na skupštinskom sistemu na kome bi morala da bude organizovana autonomna pokrajina na osnovu odredbe člana 180. stav 1. Ustava.

Odredba člana 48. alineja 4. Statuta osporava se u odnosu na odredbu člana 123. tačka 3. Ustava, prema kojoj Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona. Razloge nesaglasnosti sa Ustavom predlagač posebno nalazi u tome što prema osporenoj odredbi Vlada AP Vojvodine na donošenje pokrajinskih uredbi, odluka i drugih opštih akata za izvršavanje zakona može biti ovlašćena i pokrajinskom skupštinskom odlukom, što, u kontekstu člana 30. stav 1. Statuta, omogućava da Skupština AP Vojvodine najpre utvrdi da Vlada nije donela uredbu za izvršavanje zakona i da zatim svojom odlukom ovlasti Vladu AP Vojvodine da donese pokrajinsku uredbu za izvršavanje zakona. Stoga, po mišljenju predlagača, osporena odredba predstavlja oduzimanje izvršne vlasti od Vlade.

Odredba člana 48. alineja 6. Statuta, prema navodima predlagača, nije u skladu sa principom hijerarhije domaćih pravnih akata iz člana 195. Ustava, jer se formulacijom da se stručne i druge službe obrazuju u skladu najpre „sa Statutom“, a potom „sa zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom“, statut kao najviši akt AP Vojvodine „stavlja ispred, a samim tim i iznad zakona“.

Odredba člana 48. alineja 12. Statuta osporava se u odnosu na odredbu člana 87. stav 4. Ustava, iz razloga što, prema mišljenju predlagača, ustavna norma prema kojoj se način korišćenja i raspolaganja imovinom autonomnih pokrajina uređuje zakonom, nalaže da se sva pitanja raspolaganja pokrajinskom imovinom (pa i pitanje organa nadležnog da njome raspolaže) urede zakonom.

Odredba člana 48. alineja 15. Statuta osporena je iz razloga prethodno navedenih vezano za osporavanja odredaba člana 16. stav 2. i člana 34. stav 1. alineja 10. Statuta.

Podnetim predlogom osporena je i zakonitost odredbe člana 48. alineja 1. Statuta i to u odnosu na član 2. Zakona o Vladi, uz obrazloženje da navedena zakonska norma ne samo da onemogućava da Vlada AP Vojvodine utvrđuje i vodi politiku, pošto politiku utvrđuje i vodi Vlada, već predviđajući da Vlada utvrđuje i vodi politiku „u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine“, zapravo propisuje da se u Republici Srbiji politika može utvrđivati i voditi samo u okviru opštih akata koji izražavaju suverenost svih građana, a to su akti koje donosi Narodna skupština, a ne i u okviru osnova koje utvrđuje Skupština autonomne pokrajine.

 

Odgovor Skupštine:

 

Vezano za osporavanje ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 48. alineja 1. Statuta, u odgovoru se upućuje na stavove i ocene izložene povodom osporenog člana 47. stav 1. Statuta.

U odnosu na osporenu odredbu člana 48. alineja 4. Statuta, u odgovoru se ističe da je suština ove odredbe da je za donošenje izvršnih propisa od strane Vlade AP Vojvodine (bilo da je reč o zakonu ili pokrajinskoj skupštinskoj odluci), uvek potrebno izričito ovlašćenje, svakako „u skladu sa ustavnom hijerarhijom pravnih akata“, što onemogućava donošenje izvršnih propisa od strane Pokrajinske vlade za sprovođenje zakona na osnovu ovlašćenja iz pokrajinske skupštinske odluke. Razlozi predlagača smatraju se neosnovanim pošto se osporena odredba ne odnosi na izuzetak koji postoji u slučaju „privremenog uređivanja“, jer je „privremeno uređivanje“ isključivo u nadležnosti Skupštine AP Vojvodine i Statut ne predviđa mogućnost da Skupština ovo ovlašćenje dalje „delegira“ na Pokrajinsku vladu.

U odgovoru se navodi da osporavanje ustavnosti člana 48. alineja 6. Statuta nije pravno argumentovano.

Povodom osporavanja ustavnosti odredbe člana 48. alineja 12. Statuta, u odgovoru se ističe da je na osnovu člana 183. stav 1. Ustava jedino AP Vojvodina ovlašćena da određuje organ preko kojeg će da upravlja i raspolaže svojom imovinom, a „Statut, kao konstitutivni i najviši akt AP Vojvodine, je svakako najprikladniji propis da se naznači organ autonomne pokrajine koji će biti nadležan da upravlja i raspolaže imovinom pokrajine“.

Konačno, vezano za osporavanje ustavnosti člana 48. alineja 15. Statuta, u odgovoru se upućuje na razloge iznete povodom osporavanja odredaba člana 16. stav 2. i člana 34. stav 1. alineja 10. Statuta.

 

  • Osporeni član 49. Statuta, koji nosi naziv „Sastav Pokrajinske vlade“, glasi:

 

„Član 49.

               Pokrajinsku vladu čine predsednik, jedan ili više potpredsednika i članovi vlade.

Predsednik Pokrajinske vlade vodi, usklađuje i usmerava rad Pokrajinske vlade i predstavlja Pokrajinsku vladu, potpisuje akta koje ona donosi, stara se o primeni njenog poslovnika i vrši druge poslove utvrđene Statutom, pokrajinskom skupštinskom odlukom i poslovnikom Pokrajinske vlade.

Članovi pokrajinske vlade, za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga za koji su zaduženi, odgovorni su predsedniku Pokrajinske vlade, Pokrajinskoj vladi i Skupštini.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Odredbe člana 49. Statuta su osporene sa stanovišta njihove saglasnosti sa članom 180. stav 1. Ustava, uz dodatno ukazivanje da odredba stava 3. ovog člana „uvodi princip da su članovi Pokrajinske vlade lično zaduženi za pojedine oblasti budući da se iz teksta norme ne može utvrditi kakav je odnos između članova Pokrajinske vlade i pokrajinskih organa uprave“ i da ova odredba nije u skladu ni sa članom 125. stav 3. Ustava, prema kome su ministri, kao članovi Vlade (Republike Srbije), odgovorni za stanje u oblasti „iz delokruga ministarstva na čijem čelu se nalaze“.

 

Odgovor Skupštine:

 

U pogledu predloga za ocenu ustavnosti odredaba člana 49. Statuta, Skupština je uputila na odgovor koji je dat vezano za osporavanje člana 33. Statuta.

 

 

 

 

  • Osporeni čl. 51. do 57. Statuta glase:

 

„Izbor Pokrajinske vlade

 

Član 51.

Kandidata za predsednika Pokrajinske vlade Skupštini predlaže predsednik Skupštine, pošto sasluša mišljenje predstavnika poslaničkih grupa.

Kandidat za predsednika Pokrajinske vlade Skupštini iznosi program Pokrajinske vlade i predlaže njen sastav.

Skupština bira i razrešava predsednika, potpredsednika i članove Pokrajinske vlade, većinom glasova od ukupnog broja poslanika.

 

 

Početak i prestanak mandata Pokrajinske vlade i njenih članova

 

Član 52.

Mandat Pokrajinske vlade traje do isteka mandata Skupštine koja ju je izabrala.

Mandat Pokrajinske vlade počinje da teče danom polaganja zakletve pred Skupštinom.

Mandat Pokrajinske vlade prestaje pre isteka vremena na koje je izabrana: izglasavanjem nepoverenja, raspuštanjem Skupštine ili ostavkom predsednika Pokrajinske vlade.

Pokrajinska vlada kojoj je prestao mandat može da vrši samo poslove određene pokrajinskom skupštinskom odlukom, do izbora nove Pokrajinske vlade.

Pokrajinska vlada kojoj je prestao mandat ne može da predloži raspuštanje Skupštine.

Članu Pokrajinske vlade mandat prestaje pre isteka vremena na koje je izabran: konstatovanjem ostavke, ostavkom predsednika Pokrajinske vlade, izglasavanjem nepoverenja u Skupštini i ako ga Skupština razreši na predlog predsednika Pokrajinske vlade.

 

Interpelacija

 

Član 53.

Interpelaciju u vezi s radom Pokrajinske vlade ili pojedinog njenog člana može podneti najmanje 30 poslanika.

Odgovor na podnetu interpelaciju Pokrajinska vlada dužna je da podnese u roku od 30 dana.

O odgovoru koji su podneli Pokrajinska vlada ili njen član, raspravlja i glasa Skupština.

Izglasavanjem prihvatanja odgovora, Skupština nastavlja da radi po usvojenom dnevnom redu.

Ako Skupština glasanjem ne prihvati odgovor Pokrajinske vlade ili njenog člana, pristupiće se glasanju o nepoverenju Pokrajinskoj vladi ili njenom članu, ukoliko prethodno, po neprihvatanju odgovora na interpelaciju, predsednik Pokrajinske vlade, odnosno njen član ne podnese ostavku.

O pitanju koje je bilo predmet interpelacije ne može se ponovo raspravljati pre isteka roka od 90 dana.

 

Glasanje o nepoverenju Pokrajinskoj vladi ili njenom članu

 

Član 54.

Glasanje o nepoverenju Pokrajinskoj vladi ili pojedinom njenom članu može zatražiti najmanje 30 poslanika.

Predlog za glasanje o nepoverenju Pokrajinskoj vladi ili pojedinom njenom članu Skupština razmatra na prvoj narednoj sednici, a najranije pet dana po podnošenju predloga. Nakon okončanja rasprave, pristupa se glasanju o predlogu.

Skupština je prihvatila predlog za izglasavanje nepoverenja Pokrajinskoj vladi ili njenom članu ako je za njega glasalo više od polovine od ukupnog broja poslanika.

Ako Skupština izglasa nepoverenje Pokrajinskoj vladi, predsednik Skupštine dužan je da pokrene postupak za izbor nove Pokrajinske vlade.

Ako Skupština ne izabere novu Pokrajinsku vladu u roku od 30 dana od izglasavanja nepoverenja, predsednik Skupštine dužan je da raspusti Skupštinu i raspiše izbore.

Ako Skupština izglasa nepoverenje članu Pokrajinske vlade, predsednik Pokrajinske vlade dužan je da pokrene postupak za izbor novog člana Pokrajinske vlade, u skladu sa Statutom i pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Ako Pokrajinskoj vladi ili članu Pokrajinske vlade ne bude izglasano nepoverenje, potpisnici predloga ne mogu podneti novi predlog za glasanje o nepoverenju pre isteka roka od 180 dana.

 

Glasanje o poverenju Pokrajinskoj vladi

 

Član 55.

Pokrajinska vlada može zatražiti glasanje o svom poverenju.

Predlog za glasanje o poverenju Pokrajinskoj vladi, na zahtev Pokrajinske vlade, može se razmatrati i na sednici Skupštine koja je u toku, a ako Pokrajinska vlada nije podnela takav zahtev, predlog se razmatra na prvoj narednoj sednici, najranije pet dana od njegovog podnošenja.

Nakon okončanja rasprave pristupa se glasanju o predlogu.

Skupština je prihvatila predlog za izglasavanje poverenja Pokrajinskoj vladi ako je za njega glasalo više od polovine od svih poslanika.

Ako Skupština ne izglasa poverenje Pokrajinskoj vladi, Pokrajinskoj vladi prestaje mandat, a predsednik Skupštine dužan je da pokrene postupak za izbor nove Pokrajinske vlade.

Ako Skupština ne izabere novu Pokrajinsku vladu u roku od 30 dana od dana neizglasavanja poverenja, predsednik Skupštine dužan je da raspusti Skupštinu i raspiše izbore.

 

 

Ostavka Pokrajinske vlade

 

Član 56.

Predsednik Pokrajinske vlade može podneti ostavku Skupštini.

Predsednik Pokrajinske vlade ostavku podnosi predsedniku Skupštine i istovremeno o njoj obaveštava javnost.

Skupština na prvoj narednoj sednici konstatuje ostavku, bez rasprave.

Pokrajinskoj vladi prestaje mandat danom konstatacije ostavke predsednika Pokrajinske vlade.

Kada Skupština konstatuje ostavku predsednika Pokrajinske vlade, pokreće se postupak za izbor nove Pokrajinske vlade.

Kada Skupština konstatuje ostavku predsednika Pokrajinske vlade, predsednik Skupštine dužan je da pokrene postupak za izbor nove Pokrajinske vlade.

Ako Skupština ne izabere novu Pokrajinsku vladu u roku od 30 dana od dana konstatacije ostavke predsednika Pokrajinske vlade, predsednik Skupštine dužan je da raspusti Skupštinu i raspiše izbore.

 

Ostavka i razrešenje člana Pokrajinske vlade

 

Član 57.

Član Pokrajinske vlade može podneti ostavku predsedniku Pokrajinske vlade.

Predsednik Pokrajinske vlade dostavlja podnetu ostavku predsedniku Skupštine koja je konstatuje na prvoj narednoj sednici.

Predsednik Pokrajinske vlade može da predloži Skupštini razrešenje pojedinog člana Pokrajinske vlade.

Skupština na prvoj narednoj sednici razmatra i glasa o predlogu za razrešenje člana Pokrajinske vlade.

Odluka o razrešenju člana Pokrajinske vlade doneta je ako je za nju glasala većina od ukupnog broja poslanika.

Članu Pokrajinske vlade koji je podneo ostavku mandat prestaje danom konstatacije ostavke, a članu Pokrajinske vlade koji je razrešen, danom donošenja odluke o razrešenju.

Položaj i ovlašćenja člana Pokrajinske vlade koji je podneo ostavku ili je podnet predlog za njegovo razrešenje, do prestanka mandata uređuje se pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Predsednik Pokrajinske vlade, po prestanku mandata člana Pokrajinske vlade zbog podnete ostavke ili razrešenja, dužan je da u skladu s posebnom pokrajinskom skupštinskom odlukom pokrene postupak za izbor novog člana Pokrajinske vlade.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Odredbe čl. 51. do 57. Statuta su osporene sa stanovišta njihove saglasnosti sa članom 180. stav 1. Ustava.

 

 

 

Odgovor Skupštine:

 

Neosnovanost iznetih navoda predlagača Skupština argumentuje razlozima koje je u odgovoru iznela povodom osporenog člana 33. Statuta.

 

  • Osporeni član 58. Statuta, koji nosi naziv „Zaštita predsednika i člana Pokrajinske vlade“, glasi:

 

„Član 58.

Predsednik i član Pokrajinske vlade ne odgovaraju za mišljenje izneto na sednici Pokrajinske vlade, Skupštine ili za glasanje na sednici Pokrajinske vlade.“

 

 

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da osporena odredba nije u saglasnosti sa Ustavom iz istih razloga iz kojih je osporavao i odredbu člana 38. Statuta.

 

Odgovor Skupštine:

 

Iako osporena odredba uređuje zaštitu pokrajinskih funkcionera, a ne organizaciju i međusobni odnos pokrajinskih organa, Skupština je i povodom osporavanja člana 58. Statuta uputila na odgovor dat u vezi osporenog člana 33. Statuta.

 

  • Član 60. Statuta, koji nosi naziv „Položaj pokrajinske uprave“, a u kome su osporene odredbe st. 1, 6. i 7, glasi:

 

„Član 60.

Pokrajinska uprava je samostalna; poslove iz svoje nadležnosti obavlja u skladu sa zakonom, Statutom i pokrajinskom skupštinskom odlukom, a za svoj rad odgovorna je Pokrajinskoj vladi.

Poslove pokrajinske uprave obavljaju pokrajinski organi uprave i druge pokrajinske organizacije određene pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Poslovi pokrajinske uprave i broj pokrajinskih organa uprave određuju se pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Unutrašnje uređenje pokrajinskih organa uprave i drugih pokrajinskih organizacija propisuje Pokrajinska vlada.

Pojedinačni akti i radnje pokrajinskih organa uprave i organizacija kojima su poverena ovlašćenja, moraju biti zasnovani na zakonu i pokrajinskoj skupštinskoj odluci.

U sklopu nadzora nad radom pokrajinskih organa uprave, na način utvrđen pokrajinskom skupštinskom odlukom Pokrajinska vlada može poništiti ili ukinuti svaki opšti i pojedinačni akt pokrajinskih organa uprave koji nije u skladu sa Statutom, zakonom ili pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Ustavnost odredbe stava 1. člana 60. Statuta takođe se osporava sa stanovišta člana 180. stav 1. Ustava, jer, kako navodi predlagač, položaj pokrajinske uprave (njena samostalnost i odgovornost Vladi AP Vojvodine) „nije zasnovan na principima skupštinskog sistema“.

Sa druge strane, u odnosu na odredbu stava 7. istog člana Statuta u predlogu se ukazuje da ova odredba nije u skladu sa odredbom člana 143. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se nadležnost sudova može propisivati samo zakonom.

Takođe, predlagač osporava i zakonitost odredbe stava 6, člana 60. Statuta navodeći da je označenom statutarnom normom predviđeno da u okviru vršenja nadzora nad radom pokrajinske uprave, i to na način utvrđen pokrajinskom skupštinskom odlukom, Pokrajinska vlada može poništiti ili ukinuti svaki opšti i pojedinačni akt pokrajinskog organa uprave koji nije u skladu sa Statutom, zakonom ili pokrajinskom skupštinskom odlukom, što znači i akt donet u izvršavanju povernih poslova, čime se organi državne uprave iz čije nadležnosti je posao poveren onemogućavaju da vrše nadzor na način propisan odredbama Zakona o državnoj upravi.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom osporavanja odredbe stava 1. člana 60. Statuta, Skupština upućuje na odgovor dat u vezi osporenog člana 33. Statuta, dok u odnosu na iznete razloge neustavnosti odredbe stava 7. istog člana navodi da „osporena formulacija Statuta nema nameru da utvrđuje nadležnost sudova, nego svojom formulacijom upućuje na postojeću zakonsku mogućnost provere zakonitosti upravnih akata organa pokrajinske uprave u skladu sa Zakonom o upravnim sporovima“.

Vezano za osporavanje zakonitosti člana 60. stav 6. Statuta, Skupština upućuje na odgovor dat u vezi člana 28. stav 2. Statuta.

 

  • Član 61. Statuta, koji nosi naziv „Pokrajinski ombudsman“, a u kome su osporene odredbe st. 1, 2. i 6, glasi:

 

„Član 61.

Pokrajinski ombudsman je nezavisan i samostalan organ autonomne pokrajine, koji štiti ljudska prava i slobode svakog lica, zajemčena Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, zakonom i propisima AP Vojvodine.

Pokrajinski ombudsman posebno štiti ljudska prava i slobode od povreda učinjenih nezakonitim, necelishodnim i neefikasnim postupanjem organa pokrajinske, gradske i opštinske uprave, organizacija i javnih preduzeća i ustanova koje vrše upravna i javna ovlašćenja, a čiji je osnivač pokrajina, odnosno grad ili opština na teritoriji AP Vojvodine.

Pokrajinskog ombudsmana bira i razrešava Skupština dvotrećinskom većinom glasova od ukupnog broja poslanika.

Pokrajinski ombudsman ima zamenike, čiji se broj, uslovi za izbor, način izbora i nadležnosti uređuju pokrajinskom skupštinskom odlukom o pokrajinskom ombudsmanu.

Pokrajinski ombudsman i njegovi zamenici za svoj rad odgovorni su Skupštini.

               Pokrajinski ombudsman i njegovi zamenici uživaju zaštitu kao poslanici u Skupštini.

O pokrajinskom ombudsmanu donosi se pokrajinska skupštinska odluka.

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlagač smatra da odredba člana 61. stav 1. Statuta nije u skladu sa odredbom člana 138. stav 1. Ustava, jer je koncept određivanja nadležnosti Pokrajinskog ombudsmana zasnovan na teritorijalnom principu i kao takav je suprotan konceptu određivanja nadležnosti Zaštitnika građana koja se zasniva na Ustavu i Zakonu o Zaštitniku građana. Argument za svoje tvrdnje predlagač nalazi u tome da, prema osporenoj odredbi Statuta, ljudska prava i slobode (zajemčena Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, zakonom i propisima AP Vojvodine) svakog lica na teritoriji AP Vojvodine, štiti Pokrajinski ombudsman, a kako su ljudska prava koja su predmet ombudsmanske zaštite uglavnom zajemčena Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i zakonima, ona moraju da budu zaštićena na onom nivou na kome su proklamovana – dakle najpre na državnom nivou od strane republičkog Zaštitnika građana, a što je utvrđeno članom 138. stav 1. Ustava. Stoga se u predlogu navodi da koncept određivanja nadležnosti Pokrajinskog ombudsmana predstavlja zadiranje u nadležnost Zaštitnika građana i suprotan je Ustavu i Zakonu o Zaštitniku građana. Takođe, predlagač smatra da iz osporene odredbe proizlazi da kontrolisani subjekt od strane Pokrajinskog ombudsmana može biti bilo koji organ koji ugrožava pravo i slobodu nekog lica na teritoriji AP Vojvodine koji su zajemčeni Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, zakonom i propisima AP Vojvodine, što znači i organ državne uprave, javno pravobranilaštvo, kao i svako preduzeće i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja, a čiji rad kontroliše republički Zaštitnik građana, što takođe nije u skladu sa ustavnim nadležnostima Zaštitnika građana. Potvrdu svojih stavova predlagač dodatno nalazi u osporenoj odredbi stava 2. člana 61. Statuta, ukazujući da je tom odredbom predviđeno da Pokrajinski ombudsman „posebno štiti ljudska prava i slobode od povreda učinjenih … postupanjem organa pokrajinske, gradske i opštinske uprave, organizacija i javnih preduzeća i ustanova koje vrše upravna i javna ovlašćenja, a čiji je osnivač pokrajina, odnosno grad ili opština na teritoriji AP Vojvodine“, što takođe nije u skladu sa Ustavom i zakonima predviđenim nadležnostima zaštitnika građana na republičkom i lokalnom nivou.

Odredbu člana 61. stav 6. Statuta, kojom se ustanovljava da pokrajinski ombudsman i njegovi zamenici uživaju zaštitu kao poslanici u Skupštini, predlagač osporava iz istih razloga iz kojih su osporene odredbe čl. 38. i 58. Statuta.

Podnetim predlogom osporena je i zakonitost odredbe člana 61. stav 2. Statuta, u delu koji se tiče nadležnosti Pokrajinskog ombudsmana prema organima jedinica lokalne samouprave i imaocima javnih ovlašćenja čiji je osnivač lokalna samouprava, i to u odnosu na član 97. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, uz navođenje da je ovom zakonskom odredbom propisano da je opštinski, odnosno gradski zaštitnik građana ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana i da utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem svih organa uprave i javnih službi, ako se radi o povredi propisa i opštih akata jedinice lokalne samouprave, iz čega sledi da Pokrajinski ombudsman preuzima deo zakonske nadležnosti lokalnog zaštitnika građana.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom predloga za ocenu ustavnosti odredaba čl. 61. ct. 1. i 2. Statuta, Skupština smatra da predlagač nije uzeo u obzir odredbe člana 12. i člana 183. stav 1. Ustava kojima se utvrđuje ovlašćenje autonomne pokrajine na samostalno uređivanje nadležnosti svojih organa i organizacija, kao i to da je autonomna pokrajina, a samim tim i njeni organi, vid ograničenja državne vlasti čiji su vršioci organi Republike Srbije. Shodno tome, donosilac Statuta smatra da nema osnova za tvrdnje da su osporene odredbe Statuta nesaglasne sa Ustavom, već bi se pre moglo postaviti pitanje ustavnosti Zakona o Zaštitniku građana. Kao dodatni argument, u odgovoru se ističe da je institucija Pokrajinskog ombudsmana zasnovana na ovlašćenju koje je AP Vojvodina dobila Zakonom o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine iz 2002. godine, kojim je bilo propisano da autonomna pokrajina, preko svojih organa,
ustanovljava funkciju pokrajinskog građanskog branioca (ombudsman), kao i njegova ovlašćenja i način njihovog ostvarivanja.

U odnosu na osporeni član 61. stav 6. Statuta, Skupština ukazuje na član 6. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kojim je propisana zaštita poslanika „i drugih pokrajinskih funkcionera“, skrećući pažnju na to da ova funkcija po svojoj prirodi zahteva određenu vrstu zaštite, te da je njeno „eksplicitno utvrđivanje u Statutu u potpunosti opravdano“.

Vezano za osporavanje saglasnosti odredbe stava 2. člana 61. Statuta sa članom 97. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, odgovor ne sadrži razloge zbog kojih donosilac Statuta smatra da osporena odredba nije nezakonita, već je sadržina odgovora u celini usmerena na kritiku i osporavanje člana 1. Zakona o Zaštitniku građana.

 

  • Član 63. Statuta, koji nosi naziv „Prihodi autonomne pokrajine“, a u kome su osporene odredbe st. 1. do 3, glasi:

 

„Član 63.

AP Vojvodina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti čiju stopu samostalno utvrđuje Skupština AP Vojvodine svojom odlukom u skladu sa zakonom kojim se uređuje finansiranje AP Vojvodine.

Vrsta i visina izvornih prihoda bliže se utvrđuje zakonom kojim se uređuje finansiranje AP Vojvodine i odlukom Skupštine AP Vojvodine u skladu sa zakonom.

AP Vojvodina svoje prihode stiče:

– naplatom poreza, taksa i drugih naknada;

– prihodima od imovine čiji je titular;

– učešćem u prihodima javnih preduzeća i ustanova;

– javnim zajmovima;

– komercijalnim zajmovima i kreditima;

– transferom budžetskih sredstava;

– primanjem donacija i drugih davanja bez naknade;

– iz drugih izvora;

a u skladu sa zakonom kojim se uređuje finansiranje AP Vojvodine.

               Prihodom AP Vojvodine smatra se i dopunski transfer iz budžeta Republike Srbije.

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da osporene odredbe člana 63. Statuta nisu u saglasnosti sa članom 184. Ustava, kojim je izričito utvrđeno da se vrsta i visina izvornih prihoda autonomnih pokrajina, kao i učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije uređuju zakonom, iz čega sledi da to ne može biti učinjeno ni Statutom, niti pokrajinskom skupštinskom odlukom, kao aktima niže pravne snage.

Predlagač dodatno ističe nesaglasnost odredbe člana 63. stav 3. alineja 1. Statuta sa Ustavom, ističući da, na osnovu člana 97. tačka 6. Ustava, naplatu poreza može da vrši jedino država, tj. Republika Srbija.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se navodi da u vreme donošenja Statuta, usled kašnjenja zakonodavca, nije postojao zakon kojim bi se uređivalo finansiranje AP Vojvodine, a donosilac Statuta je smatrao da je pitanje finansiranja AP Vojvodine od izuzetnog značaja za rad autonomne pokrajine, te da je primereno da se odredbe o finansiranju nađu i u konstitutivnom aktu pokrajine, tim pre što Ustav ne sadrži odredbu koja bi takvo postupanje zabranila. Nepostojanje ustavnopravnog problema povodom osporenih odredaba Skupština nalazi i u tome da su vrste javnih prihoda koje su nabrojane u stavu 3. osporenog člana utemeljene na odredbama zakona kojim se uređuje budžetski sistem, kao i da se na kraju stava 3. člana 63. nalazi formulacija koja sticanje prihoda AP Vojvodine vezuje za zakon kojim se uređuje finansiranje AP Vojvodine.

 

  • Osporeni stav 6. člana 64. Statuta, koji nosi naziv „Usaglašenost pravnih akata“, glasi:

 

„Akti organa jedinice lokalne samouprave moraju biti saglasni sa Statutom i pokrajinskim skupštinskim odlukama.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Ustavnost navedene statutarne odredbe osporava se sa stanovišta njene saglasnosti sa odredbama člana 195. st. 2. i 3. Ustava, uz ukazivanje da je ovim ustavnim normama izričito utvrđeno da svi opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti u saglasnosti samo sa zakonom i njihovim statutom, što znači da se Statutom AP Vojvodine uvodi hijerarhija pokrajinskih akata nad opštim aktima jedinica lokalne samouprave koje se nalaze na teritoriji Pokrajine, čime se narušava ne samo jedinstvo sistema lokalne samouprave, već i jedinstvo pravnog sistema Republike Srbije.

 

Odgovor Skupštine:

 

U odgovoru se ukazuje da je članom 183. stav 2. Ustava utvrđeno „ovlašćenje autonomne pokrajine“ da, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u određenim oblastima, pa tako Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine u velikom broju oblasti predviđa „regulatorno ovlašćenje pokrajine za teritoriju cele pokrajine“ (kao primeri se navode vodoprivredna delatnost, šumarstvo, lov i ribolov). Takođe se navodi da „Ustav nije dao direktan odgovor na pitanje hijererhijskog položaja pokrajinskih opštih akata nastalih na osnovu ovih ovlašćenja autonomne pokrajine, ali se odgovor može naći posredno, tumačenjem stava 2. člana 195. Ustava. Na osnovu navedenog, donosilac Statuta zaključuje da, „ako postoji Ustavom zajemčeno, a zakonom precizirano regulatorno ovlašćenje autonomne pokrajine u određenim oblastima, na osnovu kojeg se uređuju pravni odnosi za teritoriju cele autonomne pokrajine, onda upravo iz ustavne obaveze da opšti akti jedinica lokalne samouprave budu usklađeni sa zakonom, posredno proizlazi obaveza jedinica lokalne samouprave da svoja akta usklađuju sa Statutom i pokrajinskom skupštinskom odlukom“.

 

  • Osporeni stav 1. člana 65. Zakona, koji nosi naziv „Objavljivanje“, glasi:

 

„Statut, pokrajinske skupštinske odluke i opšti akti Skupštine, kao i pokrajinske uredbe i odluke Pokrajinske vlade, objavljuju se u „Službenom listu Autonomne pokrajine Vojvodine.“

 

Razlozi osporavanja:

 

Predlogom je osporena zakonitost odredbe člana 65. stav 1. Statuta uz navođenje da ova odredba, a u vezi sa članom 30. stav 1. Statuta, nije u saglasnosti sa članom 53. stav 2. Zakona o državnoj upravi, jer ako Skupština AP Vojvodine može umesto nadležnog republičkog organa da donese propis za privremeno izvršavanje zakona, takav propis bi morao da bude objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

 

Odgovor Skupštine:

 

Donosilac Statuta se nije izjašnjavao o zakonitosti osporene odredbe, već je u odgovoru naveo da se obrazloženje dato u odnosu na osporavanje zakonitosti člana 30. stav 1. Statuta odnosi i na odredbu člana 65. stav 1.

 

 

 

 

  • Osporeni član 70. Statuta, koji nosi naziv „Stupanje na snagu“, glasi:

 

„Član 70.

               Ovaj Statut stupa na snagu nakon donošenja odluke o proglašenju u Skupštini i objavljivanja u « Službenom listu Autonomne pokrajine Vojvodine»“.

 

Razlozi osporavanja:

 

U predlogu se navodi da je od svih pravnih akata u pravnom sistemu Republike Srbije jedino za Ustav i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava predviđeno da stupaju na snagu danom proglašenja. Pored toga, ističe se da je ova odredbe Statuta nerazumljiva, jer se iz nje ne vidi šta se, nakon proglašenja Statuta u Skupštini AP Vojvodine, objavljuje u „Službenom listu AP Vojvodina“ – tekst odluke o proglašenju ili tekst samog Statuta, kao ni kada Statut zapravo stupa na snagu.

 

Odgovor Skupštine:

 

Povodom osporene ustavnosti člana 70. Statuta, donosilac Statuta ukazuje „da su ovlašćeni predlagači u svojoj argumentaciji izjednačili stupanje na snagu proglašenjem, koji jeste oblik stupanja na snagu samo Ustava i Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava, i formulaciju iz osporenog člana Statuta koji je osim donošenja odluke o proglašenju Statuta kao dodatni uslov stupanja na snagu propisao još i njegovo objavljivanje u „Službenom listu Autonomne pokrajine Vojvodine“, a Ustavom
utvrđeni, uobičajeni rok od osam dana za vacatlo legls je skraćen s obzirom na to da je donošenje Statuta u trenutku njegovog proglašenja kasnilo skoro godinu dana u odnosu na rok koji je utvrđen Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava“.

 

V

Postupak pred Ustavnim sudom povodom podnetog predloga i inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti

 

Polazeći od značaja pitanja koja se uređuju opštim aktom čija je ustavnost, a delom i zakonitost, osporena pred Ustavnim sudom, kao i brojnosti i složenosti ustavnopravnih pitanja koja se postavljaju povodom osporenih odredaba Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, Sud je odlučio da, saglasno odredbi člana 37. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), u postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog opšteg akta održi javnu raspravu i da na nju, pored učesnika u postupku, pozove naučne i javne radnike koji su se u svom dosadašnjem profesionalnom radu u oblasti ustavnog prava, bavili pitanjima koja se, kao sporna, mogu postaviti vezano za saglasnost osporenih odredaba Statuta pre svega sa Ustavom, a potom i sa pojedinim odredbama odgovarajućih zakona. Javna rasprava pred Ustavnim sudom održana je 21. maja 2013. godine. Pored učesnika u postupku, predstavnika predlagača i inicijatora, sa jedne strane, i donosioca Statuta, predstavnika Skupštine Autonomne pokrajine Vojvodine i predstavnika Narodne skupštine, kao organa koji je dao prethodnu saglasnost na Statut, sa druge strane, pozivu Ustavnog suda za učešće u javnoj raspravi su se odazvali prof. dr Vladan Kutlešić, prof. dr Bogoljub Milosavljević, prof. dr Tamaš Korhec, prof. dr Violeta Beširević, prof. dr Vladan Petrov, doc. dr Tanasije Marinković i doc. dr Svetozar Čiplić. Pravna analiza i tumačenje osporenih odredaba Statuta i stavovi koje su učesnici u javnoj raspravi izneli povodom spornih ustavnopravnih pitanja bili su predmet detaljnog razmatranja Ustavnog suda prilikom odlučivanja o podnetom predlogu i inicijativama.

 

VI

Stanovište Ustavnog suda o pravnoj prirodi, karakteru i predmetu uređenja (sadržini) statuta autonomne pokrajine prema Ustavu Republike Srbije od 2006. godine

S obzirom na čitav spektar različitih pitanja koja su uređena Statutom, a čije uređivanje je osporeno u postupku pred Ustavnim sudom, Sud nalazi da se ne može pristupiti ustavnopravno utemeljenoj oceni saglasnosti osporenih odredaba sa Ustavom, bez prethodnog odgovora na načelno pitanje pravne prirode i karaktera, a time i predmeta uređenja, statuta autonomne pokrajine. Pri tome, Ustavni sud i ovom prilikom ukazuje da autonomne jedinice, kao pravno uobličeni izraz autonomije, predstavljaju oblik teritorijalne organizacije jedne, po pravilu, unitarne države i stoga su deo unutrašnjeg državnog uređenja. Zato je jedno od pravila oko koga je pravna teorija saglasna, koje je potvrđeno i u uporednopravnoj praksi, da centralna vlast, svojim ustavom i zakonima, određuje stepen autonomije autonomnih jedinica, a što znači, pre svega, vrstu i obim njihove nadležnosti, odnos sa organima centralne vlasti, kao i samu organizaciju autonomnih jedinica ili bar osnovne, ključne elemente te organizacije, a što potvrđuje da autonomne jedinice ne raspolažu originernom vlašću koja bi imala obeležja državnosti.[4] Istovremeno, okolnost da je svaka država suverena da samostalno opredeli svoje unutrašnje državno uređenje ima za posledicu da, u ovom trenutku, u Evropi ne postoje pravila komunitarnog prava, niti drugi međunarodni dokumenti koji bi pravno obavezivali države prilikom ustrojstva njihovog unutrašnjeg državnog uređenja kada je reč o uspostavljanju i oblikovanju autonomije, odnosno autonomnih jedinica kao vida političko-teritorijalne decentralizacije centralne vlasti. Štaviše, i u konstatacijama sadržanim u nacrtu Evropske povelje o regionalnoj demokratiji[5] se navodi, između ostalog, da se o regionalnom nivou upravljanja i dalje raspravlja (tačka 5.) i da ne postoji evropski pravni instrument koji ima za cilj da upravlja institucionalnim reformama na regionalnom nivou usmerenim ka jačanju regionalne demokratije (tačka 6.). Ustavni sud takođe napominje da teritorijalna organizacija države, njeno unutrašnje državno uređenje, nije a priori od značaja za pristup strukturnim fondovima i fondovima iz kojih se finansiraju regionalne politike Evropske unije, a što proizlazi iz pravila Evropske unije koja su sadržana u Zajedničkoj klasifikaciji teritorijalnih jedinica za statističke potrebe u zemljama EU.[6] Iz prethodno izloženog sledi da se pitanje pravne prirode i karaktera statuta autonomne pokrajine može i mora sagledavati isključivo u svetlu odredaba važećeg Ustava Republike Srbije od 2006. godine.

Pitanje pravne prirode statuta autonomne pokrajine, kao pitanje formalnopravnog karaktera, Ustavni sud je razmatrao sa dva aspekta. Prvi aspekt je pravna snaga ovog akta, a drugi aspekt je u koju vrstu pravnih akata spada statut autonomne pokrajine.

Razmatrajući pitanje pravne snage statuta autonomne pokrajine, Ustavni sud je pošao od toga da ustavni principi hijerahije domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata, pored toga što predviđaju da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije (član 194. st. 1. i 2. Ustava), utvrđuju, prvo, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3. Ustava), a da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5. Ustava) i, drugo, da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2. Ustava). Dakle, kada se radi o hijerarhiji opštih pravnih akata, iz navedenih ustavnih normi kroz koje je izražena volja ustavotvorca upravo u pogledu određivanja pravne snage pojedinih opštih pravnih akata u pravnom sistemu Republike Srbije, sledi da Ustav ne pravi razliku u pogledu pravne snage statuta autonomne pokrajine i statuta jedinice lokalne samouprave u odnosu na Ustav, zakon, kao i u odnosu na potvrđene međunarodne ugovore i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i da se u oba slučaja radi o opštim pravnim aktima čija je pravna snaga niža od Ustava i zakona, sa kojima statut (kako autonomne pokrajine, tako i jedinice lokalne samouprave) mora biti u saglasnosti, odnosno o aktima niže pravne snage od potvrđenih međunarodnih ugovora i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava, sa kojima ne sme biti u suprotnosti. Sa druge strane, ustavno određenje iz člana 185. stav 1. Ustava da je statut najviši pravni akt autonomne pokrajine, odnosno da je najviši pravni akt opštine – jedinice lokalne samouprave (član 191. stav 1. Ustava), našlo je svoje mesto i kroz princip hijerarhije domaćih opštih pravnih akata, tako što je odredbom člana 195. stav 3. Ustava utvrđeno da svi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni njihovim statutima.

Iako je jedno od osnovnih pravila teorije prava da se tumačenju prava (pravne norme) pristupa samo onda kada postoje najmanje dva podjednako moguća jezička značenja, Ustavni sud je, u cilju celovitog sagledavanja pitanja pravne snage statuta autonomne pokrajine, razmatrao i to da li različit postupak donošenja statuta autonomne pokrajine u odnosu na postupak donošenja statuta jedinice lokalne samouprave, nezavisno od prethodno analiziranih ustavnih odredaba, može biti od uticaja na pravnu snagu ovih akata, odnosno da li se eventualnim sistemskim tumačenjem ustavnih normi može doći do drugačijeg zaključka u pogledu pravne snage statuta autonomne pokrajine.

Odredbom člana 185. stav 2. Ustava utvrđeno je da statut autonomne pokrajine donosi njena skupština, uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine, a odredbom člana 105. stav 2. tačka 5. Ustava je predviđeno da Narodna skupština prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine daje većinom glasova svih narodnih poslanika. Za razliku od navedenog, članom 191. stav 1. Ustava utvrđeno je samo da statut opštine (jedinice lokalne samouprave) donosi njena skupština. Dakle, prvo pitanje koje se može postaviti je da li učešće Narodne skupštine kao nosioca ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji u postupku donošenja statuta autonomne pokrajine, implicira da je statut osoben pravni akt u pravnom sistemu Republike Srbije (akt sui generis), i to na način da mu ta osobenost daje „višu pravnu snagu“ od zakona. Ustavni sud nalazi da je odgovor na ovo pitanje negativan. Prema stanovištu Ustavnog suda, davanje prethodne saglasnosti Narodne skupštine na statut autonomne pokrajine može biti shvaćeno samo u funkciji nadzora ustavnosti i zakonitosti u smislu člana 12. stav 2. Ustava. Naime, nesporno je da je postupak ocene ustavnosti i zakonitosti statuta, kada je pokrenut na način utvrđen Ustavom, odnosno Zakonom o Ustavnom sudu, u nadležnosti Ustavnog suda. Međutim, to ne znači da Narodna skupština, upravo kao nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, kroz davanje prethodne saglasnosti na statut autonomne pokrajine zapravo ne vrši svojevrstan nadzor nad ustavnošću i zakonitošću ovog pravnog akta. Ovakav stav Ustavnog suda potvrđuje i odredba stava 1. člana 12. Ustava, prema kojoj je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju, iz čega sledi da Narodna skupština može uskratiti saglasnost samo ukoliko nađe da je statut nesaglasan sa Ustavom ili zakonom, te u tom smislu ni data saglasnost ne može značiti da je statut izraz volje ne samo skupštine autonomne pokrajine, kao predstavničkog tela građana autonomne pokrajine, već i Narodne skupštine kao najvišeg predstavničkog tela, pošto je u Narodnoj skupštini oličena državna vlast. Sa druge strane, utvrđenim postupkom donošenja statuta i ulogom koju u tom postupku ima Narodna skupština, ni na koji način se ne dovodi u pitanje, niti „uzurpira“ ustavna funkcija i nadležnost Ustavnog suda, jer konačnu ocenu usaglašenosti svakog opšteg pravnog akta sa Ustavom i zakonom, dakle i statuta autonomne pokrajine, daje Ustavni sud, nakon sprovedenog zakonom propisanog postupka. Takođe, Sud ukazuje da već sama formulacija načela iz stava 2. člana 12. Ustava da pravo građana na pokrajinsku autonomiju podleže samo nadzoru „ustavnosti i zakonitosti“ upućuje na to da je statut autonomne pokrajine, kao njen najviši pravni akt, niže pravne snage od zakona, jer u suprotnom „nadzor zakonitosti“ ne bi ni bio moguć.

Drugo pitanje koje bi se moglo postaviti vezano za uticaj postupka donošenja na pravnu snagu statuta autonomne pokrajine tiče se Ustavom utvrđene većine kojom Narodna skupština daje prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine. Ustavni sud stoji na stanovištu da ni činjenica da je Ustavom utvrđeno da Narodna skupština prethodnu saglasnost daje kvalifikovanom većinom – većinom od ukupnog broja narodnih poslanika, ne može biti pravno relevantan argument koji bi doveo u pitanje pravnu snagu statuta autonomne pokrajine kako je ona određena odredbama čl. 194. i 195. Ustava. Ovo iz razloga što, saglasno Ustavu Republike Srbije, pravna snaga zakona i drugih opštih akata koje donosi Narodna skupština, kao ni pravno dejstvo (pravne posledice) pojedinačnih odluka Narodne skupštine (na primer odluke o izboru i razrešenju nosilaca funkcija čije je donošenje u nadležnosti Narodne skupštine) nisu u ustavnopravnoj vezi sa načinom odlučivanja Narodne skupštine, konkretno sa Ustavom utvrđenom većinom kojom se donose opšti akti ili pojedinačne odluke. Osnovanost iznetog stava Ustavnog suda najdirektnije potvrđuje činjenica da Ustav već u sledećoj, tački 6. stava 2. člana 105. istu većinu utvrđuje i za odlučivanje Narodne skupštine o Poslovniku o njenom radu, što nesporno ne „pojačava“ pravnu snagu Poslovnika, posebno u situaciji kada je ovaj pravni akt poprimio karakter klasičnog podzakonskog akta s obzirom na to da se, prema članu 110. Ustava, o Narodnoj skupštini donosi zakon, što podrazumeva da Poslovnik mora biti u skladu ne samo sa Ustavom, već i sa zakonom. Stoga je ratio ustavnog utvrđenja pitanja o kojima Narodna skupština odlučuje kvalifikovanom većinom isključivo u značaju pitanja o kome se odlučuje.

Polazeći od prethodno iznetih razmatranja, Ustavni sud je ocenio da kako jezičko, tako i sistemsko tumačenje ustavnih normi dovodi do nespornog zaključka da je prema Ustavu Republike Srbije, statut autonomne pokrajine, u hijerarhiji domaćih opštih pravnih akata, opšti pravni akt čija je pravna snaga niža od Ustava i zakona.

Ukoliko se pravna priroda statuta autonomne pokrajine posmatra sa stanovišta vrste pravnih akata u koje spada statut, postavlja se pitanje da li je statut podzakonski pravni akt. Na samom početku razmatranja ovog pitanja treba konstatovati da naše pozitivno pravo ne sadrži definiciju „podzakonskog akta“, pri čemu Ustav jedino u odredbi člana 195. stav 1. utvrđuje da, pored ostalih, i „svi podzakonski opšti akti Republike Srbije“ moraju biti saglasni zakonu. Dakle, reč je, pre svega, o teorijskom pojmu koji u svojoj klasičnoj, najužoj, definiciji označava opšte pravne akte niže pravne snage od ustava i zakona koje donose državni organi (u parlamentarnim sistemima podele vlasti organi izvršne vlasti – vlada i organi državne uprave, a u predsedničkim i polupredsedničkim sistemima podele vlasti i šef države), kojima se bliže razrađuje odnos uređen zakonom. Dakle, teorija prava pod podzakonskim aktima u užem smislu podrazumeva opšte pravne akte donete u izvršavanju zakona (secundum et intra legem), bilo na osnovu generalnog ovlašćenja iz ustava ili na osnovu izričitog ovlašćenja sadržanog u zakonu koji se izvršava. S obzirom na to da se izvršavanje zakona u uslovima decentralizacije, u određenim slučajevima i u određenom obimu, prenosi ili poverava i organima subcentralnih nivoa (nedržavnim organima) – organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, to se, prema opšteprihvaćenom stavu teorije, i opšti pravni akti ovih organa, pre svega predstavničkih tela teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, doneti u skladu sa izričitim ovlašćenjem sadržanim u odgovarajućem zakonu, smatraju podzakonskim aktima u užem smislu. U tom smislu naša pravna teorija se bavila pre svega normativnim aktima jedinica lokalne samouprave, zaključujući da rang podzakonskih akata imaju i oni opšti pravni akti koje jedinice lokalne samouprave donose na temelju ustavnog i zakonskog ovlašćenja, a kojima uređuju određene odnose, tj. pravno propisuju određena ponašanja u okviru svog samoupravnog delovanja. Nasuprot prethodno iznetom, teorijska definicija podzakonskog akta u širem smislu podrazumeva sve opšte pravne akte niže pravne snage od zakona, bez obzira na to ko je njihov donosilac i bez obzira na njihovu sadržinu, odnosno bez obzira na to da li su doneti radi izvršavanja zakona.

Polazeći od navedenih teorijskih stanovišta, Ustavni sud konstatuje da ona ne daju do kraja određen i jasan odgovor na pitanje pravne prirode statuta autonomne pokrajine u važećem ustavnopravnom sistemu Republike Srbije. Naime, Ustavom utvrđeni položaj autonomne pokrajine ima za posledicu da je autonomna pokrajina potpuno samostalna prilikom utvrđivanja simbola pokrajine i načina njihovog korišćenja (član 183. stav 4. Ustava), da uživa visok stepen samostalnosti, omeđen samo granicama koje je postavio Ustav, u odnosu na uređivanje nadležnosti, izbora, organizacije i rada organa i javnih službi koje osniva (član 179. i član 183. stav 1. Ustava), a da je u odnosu na ostala pitanja koja su predmet uređivanja bilo statuta, bilo drugog opšteg pravnog akta koji donosi neki od pokrajinskih organa, „vezana“ zakonom. Tako je autonomna pokrajina samostalna da uređuje pitanja iz svoje izvorne nadležnosti, ali „u skladu sa zakonom“ (član 183. stav 2. Ustava), pošto se zakonom određuje koja su pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima utvrđenim odredbom člana 183. stav 2. Ustava. Saglasno članu 183. stav 3. Ustava, autonomna pokrajina se o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava stara „u skladu sa zakonom“, što znači da se način ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava uređuje zakonom, a što je i utvrđeno odredbama člana 18. stav 2. i člana 97. tačka 2. Ustava. Pokrajinskom imovinom autonomna pokrajina upravlja „na način predviđen zakonom“ (član 183. stav 5. Ustava). Takođe, autonomna pokrajina u skladu sa Ustavom ima budžetsku samostalnost, jer samostalno donosi budžet i završni račun (član 183. stav 6. Ustava) i predstavlja autonomni finansijski subjekt pošto je Ustavom utvrđeno da ima svoje izvorne prihode, ali se vrsta i visina tih prihoda utvrđuje „u skladu sa Ustavom i zakonom“. Samostalnost autonomne pokrajine „vezana“ je zakonom, primera radi, i kada je reč o ustanovljavanju dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina, obavljanju poslova poverenih od strane Republike Srbije ili pak referendumskom izjašnjavanju o promeni teritorije autonomne pokrajine. Dakle, za Ustavni sud je nesporno da je Statut Autonomne pokrajine Vojvodine u odnosu na značajan broj pitanja koja mogu biti predmet njegovog uređivanja, a za čije uređivanje je Ustavom izričito utvrđeno da se to čini „na način predviđen zakonom“, „na osnovu zakona“ ili „u skladu sa zakonom“, kao i u odnosu na ona pitanja za koja je odgovarajućim zakonom propisano da ih uređuje autonomna pokrajina – klasičan, tipičan podzakonski akt u užem smislu. Međutim, u odnosu na dva pitanja – utvrđivanje simbola i načina njihovog korišćenja i organizacija pokrajinskih organa (pravo na samoorganizovanje), statut autonomne pokrajine je opšti pravni akt koji svoje izvorište ima neposredno u Ustavu (uz podsećanje da su granice samoorganizovanja opredeljene odredbom člana 180. stav 1. Ustava, te da postoji još jedan izuzetak, jer je odredbom člana 180. stav 4. Ustava izričito utvrđeno da se srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama autonomne pokrajine omogućava „u skladu sa zakonom“). Očito je da se u ovom delu statut autonomne pokrajine ne može definisati kao podzakonski akt u užem smislu. U stručnoj javnosti, a i na javnoj raspravi pred Ustavnim sudom mogle su se čuti i dileme da li se, u odnosu na pitanja koja se statutom uređuju neposredno na osnovu Ustava, statut uopšte može smatrati opštim pravnim aktom niže pravne snage od zakona, odnosno kakva bi bila pravna sudbina odredaba statuta ukoliko bi Narodna skupština donela zakon kojim uređuje ovu, Ustavom utvrđenu statutarnu materiju na način različit (suprotan) načinu na koji su ta pitanja uređena statutom. Ustavni sud naglašava da, upravo sa stanovišta principa hijerarhije domaćih opštih pravnih akata i ustavnog načela jedinstva pravnog poretka u Republici Srbiji, ovoj dilemi nema mesta. Ovo iz razloga što bi se u takvom, hipotetičkom slučaju, kao prethodno postavilo pitanje saglasnosti, odnosno nesaglasnosti takvog zakona sa Ustavom, iz čega sledi da se pitanje nezakonitosti statuta kao akta niže pravne snage ne može ni postaviti u odnosu na zakon koji je neustavan, jednako kao što saglasnost statuta sa određenim zakonom ne znači automatski i njegovu ustavnost dok se ne potvrdi da je sam zakon saglasan sa Ustavom.

Na osnovu prethodno iznetih razmatranja, Ustavni sud je stao na stanovište da iz odredaba važećeg Ustava Republike Srbije proizlazi da se statut autonomne pokrajine, u celini posmatrano, ne može podvesti pod teorijsku definiciju podzakonskog pravnog akta u užem smislu, jer statutarno uređivanje određenih pitanja, i to onih koja su od posebnog značaja za ostvarivanje autonomije autonomne pokrajine, počiva neposredno na odredbama samog Ustava, dok se u preostalom delu odredbama statuta, saglasno Ustavu, uređuju pitanja u izvršavanju zakona. Stoga je, prema oceni Ustavnog suda, statut autonomne pokrajine, sa teorijskog stanovišta posmatrano, atipičan podzakonski akt koji bi se najpre mogao definisati kao opšti pravni akt podzakonske snage, a što bi odgovaralo pojmu koji je u teoriji prava označen kao podzakonski akt u širem smislu.

Sledeće načelno pitanje koje je Ustavni sud razmatrao je pitanje materijalnopravnog karaktera – pitanje karaktera statuta autonomne pokrajine kao opšteg pravnog akta, a iz čega sledi i određenje predmeta uređenja, odnosno sadržine ovog pravnog akta. Pitanje karaktera statuta autonomne pokrajine svodi se zapravo na pitanje da li je statut konstitutivni akt autonomne pokrajine, kako je to inače povodom većeg broja osporenih odredaba isticala Skupština Autonomne pokrajine Vojvodine u odgovoru dostavljenom Ustavnom sudu. Prilikom iznalaženja odgovora na ovo pitanje mora se poći od toga da li je Autonomna pokrajina Vojvodina kreacija građana koji žive na njenoj teritoriji ili kreacija Ustava Republike Srbije, dakle, da li je reč o originernoj ili derivativnoj tvorevini.

Zagovornici ideje da je autonomna pokrajina originerna tvorevina građana koji u njoj žive, što implicira da statut kao najviši pravni akt autonomne pokrajine ima konstitutivni karakter, argumente za svoju tvrdnju nalaze u odredbi člana 12. stav 1. Ustava prema kojoj je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju (i lokalnu samoupravu), odnosno u odredbi člana 176. stav 1. Ustava koja pojam autonomne pokrajine (i lokalne samouprave) definiše na način da utvrđuje da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju (i lokalnu samoupravu), koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Analizirajući ustavnopravnu utemeljenost ovakvih argumenata, Ustavni sud je, najpre, pošao od stanovišta zauzetog u već ranije citiranoj Odluci IUz-353/2009 da, prema odredbama Ustava Republike Srbije od 2006. godine, Autonomna pokrajina Vojvodina, kao deo unutrašnjeg državnog uređenja Republike Srbije, predstavlja oblik teritorijalne decentralizacije Republike i da, u skladu sa tim, ograničenje državne vlasti pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu iz člana 12. stav 1. Ustava ima značenje temeljnog i načelnog, Ustavom utvrđenog opredeljenja ka stvaranju i jačanju decentralizovane države koja je „servis svojih građana“ i jednog od načina izražavanja građanske suverenosti, a ne zajemčenog ljudskog ili manjinskog prava. Dakle, pošto je pitanje teritorijalne i funkcionalne organizacije države, odnosno pitanje unutrašnjeg državnog uređenja par exelance materia constitutionis, prema stavu Ustavnog suda, nema ustavnopravnog utemeljenja za tvrdnje da je autonomna pokrajina kreacija njenih građana, odnosno da se radi o originernoj tvorevini. Naprotiv, čak i navedene odredbe čl. 12. i 176. Ustava ukazuju na neodrživost takve tvrdnje pošto u identičan ustavnopravni položaj stavljaju autonomnu pokrajinu i jedinicu lokalne samouprave time što na identičan način utvrđuju pravo građana na pokrajinsku autonomiju i na lokalnu samoupravu. Kako, naravno, nema zagovornika ideje da su jedinice lokalne samouprave (opštine i gradovi) originerne tvorevine građana koji u njima žive, jedini mogući, ustavnopravno prihvatljiv zaključak je taj da je autonomna pokrajina kreacija Ustava, te time derivativna, a ne originerna tvorevina. Ustavnopravnu zasnovanost iznetog zaključka, po oceni Ustavnog suda, potvrđuje i dodatna analiza relevantnih odredaba Ustava. Kao prvo, za razliku od Ustava Republike Srbije od 1990. godine koji je kao jednu od Osnovnih odredaba dela I Ustava, u članu 6, sadržao odredbu prema kojoj „u Republici Srbiji postoje Autonomna pokrajina Vojvodina i Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija, kao oblici teritorijalne autonomije“, važeći Ustav od 2006. godine proklamuje ograničenje državne vlasti pravom na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (član 12.) kao jedno od načela ustavnog poretka Republike Srbije i to na način da se ovo pravo odnosi na sve građane Republike Srbije. Prema tome, saglasno važećem Ustavu, pravo građana na decentralizovanu državu izraženo, između ostalog, kroz pravo na pokrajinsku autonomiju, nije više ekskluzivno pravo građana Republike Srbije koji žive na teritoriji autonomnih pokrajina koje su postojale i po ranijim ustavima. Štaviše, odredba člana 182. stav 2. Ustava sadrži konstataciju o tome da Republika Srbija ima dve autonomne pokrajine (Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohiju), da bi već u potonjim odredbama iste ustavne norme bila utvrđena mogućnost osnivanja novih autonomnih pokrajina, kao i ukidanja ili spajanja već osnovanih. Konačno, iz odredaba st. 3. i 4. člana 182. Ustava proizlazi i to da je država (centralna vlast) za sebe zadržala ekskluzivno pravo da odlučuje o unutrašnjem državnom uređenju, jer se pravo građana na pokrajinsku autonomiju iscrpljuje u referendumski izraženoj volji povodom predloga za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina, kao i u, takođe, referendumski izraženoj volji povodom promene teritorije autonomne pokrajine, pri čemu većinski izražena volja građana nema automatski za posledicu osnivanje nove, ukidanje ili spajanje postojećih autonomnih pokrajina, niti promenu granica između autonomnih pokrajina.

Sa druge strane, odredbom člana 185. stav 1. Ustava statut autonomne pokrajine je definisan kao najviši, ali ne i osnovni pravni akt autonomne pokrajine. Za razliku od prethodno pomenutog Ustava od 1990. godine prema kome je autonomna pokrajina, preko svojih organa, obavljala i druge poslove utvrđene ne samo Ustavom i zakonom, već i statutom autonomne pokrajine (član 109. stav 1. tačka 6.), saglasno važećem ustavnopravnom poretku, Ustav Republike Srbije je jedini osnovni pravni akt u Republici Srbiji, tako da njegove odredbe predstavljaju pravni osnov i pravni okvir i za uređivanje svih pitanja koja su u nadležnosti autonomne pokrajine.

Polazeći od prethodne svestrane analize svih relevantnih ustavnih odredaba, Ustavni sud je stao na stanovište da je njihovo jedino ustavnopravno utemeljeno tumačenje ono prema kome je autonomna pokrajina kreacija Ustava, a ne njenih građana, iz čega dalje sledi da donosilac statuta autonomne pokrajine ne raspolaže originernom, već derivativnom vlašću, te i najviši pravni akt autonomne pokrajine ne donosi na osnovu svoje neograničene slobodne volje. Stoga, prema stavu Ustavnog suda, Statut Autonomne pokrajine Vojvodine ne može imati karakter konstitutivnog akta, bez obzira na Ustavom utvrđeno pravo autonomne pokrajine na samostalno uređivanje sopstvenih organa, pošto se i ovo pravo, saglasno odredbi člana 183. stav 2. Ustava, ostvaruje ne samo u skladu sa statutom, već i u skladu sa Ustavom, te čak ni u ovom delu statut ne sadrži tzv. izvorne norme, norme kojima se izvorno uređuje određeni odnos, što bi mu, sa stanovišta teorije, omogućilo atribut konstitutivnog akta.

Određivanje karaktera statuta autonomne pokrajine u direktnoj je vezi sa predmetom, odnosno sadržinom ovog opšteg pravnog akta. Osnovno sporno pitanje koje se tim povodom postavlja je da li se statutom mogu uređivati pitanja koja su uređena Ustavom.

Pre prelaska na analizu ovog spornog pitanja, Ustavni sud primećuje da bi se iz samog pravno-tehničkog oblikovanja Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine moglo zaključiti da je ovaj akt upravo koncipiran kao konstitutivni akt Autonomne pokrajine Vojvodine, jer već na prvi pogled, svojom strukturom i sistematikom u mnogome podseća na Ustav Republike Srbije time što gotovo dosledno prati strukturu i sistematiku Ustava (Preambula, I. Osnovne odredbe – Prvi deo Ustava: Načela Ustava, II. Ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava – Drugi deo Ustava: Ljudska i manjinska prava i slobode, III. Nadležnosti AP Vojvodine – Četvrti deo Ustava – Nadležnost Republike Srbije, IV. Organi AP Vojvodine – Peti deo Ustava: Uređenje vlasti, itd.). S obzirom na to da predmet postupka pred Ustavnim sudom nije ocena preambule Statuta (pošto preambula, koja formalnopravno ne predstavlja deo normativnog teksta, nije obuhvaćena podnetim predlogom i inicijativama), Ustavni sud ovom prilikom samo napominje da prema ustavnopravnoj teoriji i preovlađujućoj uporednoj praksi, preambula nije svojstvena nijednom opštem pravnom aktu osim ustavu kao osnovnom i najvišem pravnom aktu države. Ovo iz razloga što je samo ustavotvornoj vlasti koja je po svojoj prirodi originerna i neograničena, primereno da u tekstu koji prethodi normativnom delu ustava, a koji je, po pravilu jezički slobodniji i svečaniji od jezika pravne norme, izrazi motive donošenja najvišeg i osnovnog pravnog akta države.[7] Sa druge strane, primetno je da određene odredbe Statuta, posebno one označene kao „Osnovne odredbe“ i „Ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava“ (delovi I. i II. Statuta) predstavljaju doslovno ili „interpretirano“ preuzimanje ustavnih normi. U tom smislu se postavlja pitanje da li je ovakav pristup donosioca Statuta saglasan sa Ustavom. Povodom preuzimanja (ponavljanja) normi akta više pravne snage u akt niže pravne snage u teoriji postoje dva shvatanja. Prema prvom shvatanju, ovakvo preuzimanje nije dopušteno, jer se na taj način preuzetoj (ponovljenoj) pravnoj normi umanjuje pravna snaga koju objektivno ima. Prema drugom, manje restriktivnom shvatanju, preuzimanje (ponavljanje) pravne norme iz akta više pravne snage u akt niže pravne snage, načelno, nije poželjno, ali a priori nije nedopušteno, ukoliko su ispunjena tri osnovna uslova. Prvi uslov je da se iz opšteg akta više pravne snage preuzima pravna norma koju, radi bližeg uređivanja, treba razraditi opštim aktom niže pravne snage, što znači da se može preuzeti samo ona pravna norma koja se odnosi na pitanje koje može biti (bliže) uređeno aktom niže pravne snage. Drugi uslov je da se preuzimanjem ne izmeni smisao ponovljene pravne norme, što znači da iz akta više pravne snage pravna norma treba da bude preuzeta doslovno, bez izmena u tekstu. Treći uslov je da se preuzeta odredba tako formuliše da se iz nje jasno i nedvosmisleno vidi da prava i obaveze proističu iz opšteg pravnog akta više pravne snage iz kojeg je vršeno preuzimanje, a ne iz akta niže pravne snage u koji je norma preuzeta. Višedecenijska praksa Ustavnog suda prihvata ovo drugo, manje restriktivno, shvatanje.

Polazeći od navedenog, te činjenice da Ustav ne sadrži izričitu odredbu kojom se utvrđuje koja su sve pitanja sadržina statuta autonomne pokrajine, već se u više ustavnih normi navode pojedina pitanja koja se uređuju statutom, Ustavni sud nalazi da su predmet statuta autonomne pokrajine pre svega pitanja koja se tiču uređenja i nadležnosti pokrajinskih organa i javnih službi koje osniva autonomna pokrajina, pitanja raspodele nadležnosti između pojedinih pokrajinskih organa i službi i međusobni odnos pokrajinskih organa, kao i pitanja koja se tiču simbola autonomne pokrajine. Pored toga, prema stanovištu Ustavnog suda, predmet statuta mogu, odnosno treba da budu i druga pitanja koja, saglasno Ustavu i zakonu, uređuje autonomna pokrajina, a koja po svom značaju treba da nađu mesto u najvišem pravnom aktu autonomne pokrajine. Sa druge strane, statutom autonomne pokrajine ne mogu biti uređena pitanja koja, saglasno Ustavu, predstavljaju zakonsku materiju, niti se u statutu autonomne pokrajine mogu naći odredbe koje su po svojoj prirodi materia constitutionis, što znači odredbe kojima se uređuju ona pitanja koja su u isključivoj nadležnosti ustavotvorca kao reprezenta suverenosti svih građana Republike Srbije i čije ostvarivanje obezbeđuje država u okviru svojih nadležnosti. Ovakvo stanovište Ustavnog suda temelji se na Ustavom utvrđenom položaju autonomne pokrajine i na prethodno iznetim ocenama da je, saglasno važećem Ustavu Republike Srbije, statut autonomne pokrajine u hijerarhiji domaćih opštih pravnih akata opšti pravni akt niže pravne snage od Ustava i zakona i da, upravo polazeći od ustavnog položaja autonomne pokrajine, nema konstitutivni karakter.

 

VII

Ustavnopravna ocena osporenih odredaba Statuta koje su u neposrednoj vezi sa pravnom prirodom i karakterom statuta autonomne pokrajine

 

  • Ocena odredaba člana 1. st. 1. i 2. Statuta

 

Odredbama člana 1. Statuta utvrđen je pojam Autonomne pokrajine Vojvodine, i to tako što se određuje da je Vojvodina autonomna pokrajina građanki i građana koji u njoj žive, u sastavu Republike Srbije (osporeni stav 1. člana 1.) i da je Vojvodina regija u kojoj se tradicionalno neguju višekulturalnost, višekonfesionalnost i drugi evropski principi i vrednosti (osporeni stav 2. istog člana), dok je u poslednjem, stavu 3. člana 1. Statuta navedeno da je AP Vojvodina neodvojivi deo Republike Srbije.

Pre prelaska na ustavnopravnu ocenu osporenih odredaba, Ustavni sud samo uzgredno primećuje da donosilac Statuta u odredbama st. 1. i 2. ovog člana Autonomnu pokrajinu Vojvodina označava samo kao „Vojvodina“, da bi tek u stavu 3. člana 1. koristio Ustavom utvrđeni naziv ove autonomne pokrajine.

Kada je reč o ustavnopravnoj oceni osporenih odredaba člana 1. Statuta, Ustavni sud je, polazeći od stavova iznetih u delu VI ovog Obrazloženja, utvrdio da određivanje pojma Autonomne pokrajine Vojvodine ne može biti predmet statutarnog uređivanja (materia statutaris), pošto je samo država vlasna da odredi svoje unutrašnje državno uređenje i da, u okviru toga, samo centralna vlast može definisati oblike svoje političko-teritorijalne i funkcionalne decentralizacije, a što je i učinjeno odredbom člana 182. stav 1. Ustava kojom je određen (definisan) pojam autonomne pokrajine. U tom smislu, svojevrsna „simulacija“ člana 1. Ustava, sadržana u osporenim odredbama člana 1. st. 1. i 2. Statuta, ne može biti predmet uređivanja Statuta, posebno kada se, kao u ovom slučaju, bez upućivanja na Ustav, pojam Autonomne pokrajine Vojvodine definiše različito od onoga kako je definisan Ustavom. Naime, osporena odredba stava 1. člana 1. Statuta nedvosmisleno implicira da je Vojvodina autonomna pokrajina građanki i građana koji u njoj žive, a ne autonomna pokrajina Republike Srbije (dakle svih građana Srbije), iz čega bi sledilo da je reč o „kreaciji“ samih građana Vojvodine, a ne Ustava Republike Srbije, što je, po oceni Ustavnog suda, ustavnopravno neprihvatljivo sa stanovišta ustavnog određenja autonomne pokrajine iz člana 182. stav 1. Ustava. Ustavni sud ističe da nesaglasnost osporene odredbe Statuta sa Ustavom nije otklonjena dodavanjem odrednice „u sastavu Republike Srbije“ (stav 1. člana 1. Statuta in fine). Štaviše, Sud naglašava da autonomne pokrajine nisu „u sastavu“ Republike Srbije, već su deo Republike Srbije, kao oblik decentralizacije zasnovan na političko-teritorijalnom principu, što je kvalitativno različito.

U odnosu na osporenu odredbu stava 2. člana 1. Statuta, Ustavni sud podseća da je nesaglasnost sa Ustavom određenja AP Vojvodine kao „regije u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti“ (prema osporenoj odredbi Statuta prošireno i negovanjem višekulturalnosti i višekonfesionalnosti), detaljno obrazložio u svojoj Odluci IUz-353/2009, utvrđujući neustavnost odredbe člana 3. stav 3. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine.

Na osnovu prethodno izloženog, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 1. st. 1. i 2. Statuta nisu u saglasnosti sa odredbom člana 182. stav 1. Ustava.

 

  • Ocena odredaba člana 3. Statuta

 

I u odnosu na osporeni član 3. Statuta, kojim se uređuje teritorija AP Vojvodine, Ustavni sud, najpre, ocenjuje da pitanje teritorije autonomne pokrajine ne može biti predmet statutarnog uređivanja, jer, saglasno Ustavu, autonomna pokrajina nije ovlašćena da svojim aktom odredi šta čini njenu teritoriju, već je odredbom člana 182. stav 4. Ustava izričito utvrđeno da se teritorija autonomne pokrajine i uslovi pod kojima se može promeniti granica između autonomnih pokrajina, određuju zakonom.

Imajući u vidu da je prethodno izneta ocena već sama po sebi dovoljan osnov za utvrđivanje nesaglasnosti osporenog člana 3. Statuta sa Ustavom, Ustavni sud neće ovom prilikom ponavljati dodatne razloge vezane za uvođenje pojma „geografskih oblasti (Bačka, Banat i Srem)“, detaljno izložene u Odluci IUz-353/2009, kojom je utvrđeno da odredba člana 4. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, koja je po sadržini bila istovetna osporenoj odredbi člana 3. stav 1. Statuta, nije u saglasnosti sa Ustavom. Takođe, Sud podseća da je u istoj odluci podrobno obrazložio pod kojim uslovima i ograničenjima se mora tumačiti odredba stava 4. člana 4. navedenog zakona, koja se odnosi na referendum povodom promene teritorije AP Vojvodine, da bi ova odredba bila saglasna sa Ustavom, a što je pitanje koje se uređuje odredbama st. 3. i 4. osporenog člana 3. Statuta. Konačno, Sud ističe i da odredba stava 2. člana 3. Statuta samo na prvi pogled deluje kao preuzimanje druge rečenice odredbe stava 4. člana 182. Ustava, međutim činjenica da u osporenoj odredbi nedostaje ne samo upućivanje na ustavnu normu, već i upućivanje da građani AP Vojvodine saglasnost za promenu teritorije AP Vojvodine na referendumu izražavaju „u skladu sa zakonom“, zapravo implicira da je Statut, a ne Ustav i zakon, onaj pravni akt kojim se ustanovljava ovaj vid neposrednog izražavanja volje građana, a što je ustavnopravno neutemeljeno.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 3. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 4. Statuta

 

Ustavni sud ukazuje da se odredbama st. 1. i 3. osporenog člana 4. Statuta kojima se, kako je to donosilac osporenog akta označio, uređuju „Nosioci prava na pokrajinsku autonomiju“, u suštini, izražava načelo građanske suverenosti koje je, kao jedno od načela ustavnog poretka Republike Srbije, utvrđeno članom 2. Ustava, s tim što su statutarne odredbe samo stilski (jezički) prilagođene „nivou“ autonomne pokrajine. Na ovaj način se samoograničenje državne (centralne) vlasti u korist pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, utvrđeno članom 12. stav 1. Ustava i izraženo kroz „pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu“ kao svojevrstan izraz suverenosti svih građana Republike Srbije[8], transformiše u poseban vid suverenosti građana AP Vojvodine na teritoriji autonomne pokrajine, a koji se uspostavlja Statutom. Dodatnu „garanciju“ ove „suverenosti“ Statut daje odredbom stava 2. člana 4. propisujući da pravo na pokrajinsku autonomiju podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti, prepisujući time in texto odredbu stava 2. člana 12. Ustava, ali bez upućivanja na to da je ova garancija konstituisana Ustavom, iz čega sledi da se ona konstituiše upravo Statutom, za šta nema ustavnopravnog osnova.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 4. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 5. Statuta

 

Odredbe člana 5. Statuta, koje su označene kao „Ostvarivanje prava na pokrajinsku autonomiju“, osporene su sa stanovišta njihove saglasnosti sa odredbama člana 3. stav 2, čl. 18. i 19, člana 21. stav 1, člana 79. stav 2. i člana 183. stav 3. Ustava. Osporenim odredbama je propisano: da građani AP Vojvodine samostalno ostvaruju svoja prava i izvršavaju svoje dužnosti utvrđene Ustavom, zakonom, Statutom i opštim aktima organa AP Vojvodine (stav 1.) i da građani AP Vojvodine svoje pravo na pokrajinsku autonomiju ostvaruju neposredno, narodnom inicijativom ili referendumom i putem svojih slobodno izabranih predstavnika (stav 2.).

Razmatrajući osporenu odredbu stava 1. člana 5. Statuta, Ustavni sud je najpre konstatovao da, saglasno standardima Evropskog suda za ljudska prava koje u svojoj praksi prihvata i ovaj sud, osporena pravna norma ne zadovoljava kriterijume određenosti, preciznosti i jasnoće, a što je jedan od preduslova ostvarivanja načela vladavine prava. Naime, iz jezičke formulacije bi proizlazilo da je ratio normiranja bio da se propiše da građani AP Vojvodine svoja prava ostvaruju, odnosno dužnosti izvršavaju – samostalno. Pošto je dakle reč o građanima kao fizičkim licima, za Ustavni sud ostaje nejasno kako je uopšte moguće da fizičko lice „nesamostalno“ ostvaruje svoja prava ili izvršava dužnosti, pod uslovom, naravno, da je poslovno sposobno. Ukoliko, pak, osporena norma ima značenje neposredne primene utvrđenih prava i dužnosti (u odnosu na građane AP Vojvodine), onda se osnovano može postaviti pitanje njene saglasnosti sa, pre svega, članom 18. Ustava, kojim je neposredna primena zajemčenih prava utvrđena kao jedno od načela u skladu sa kojim se ostvaruju sva ljudska i manjinska prava i slobode. Ovo iz razloga što neposredna primena zajemčenih prava i obaveza izvršavanja utvrđenih dužnosti izvire iz samog Ustava, jer je Ustav njihov garant, te stoga ni na koji način ne može biti predmet statutarnog uređivanja. Upravo iz navedenih razloga Ustavni sud ne može prihvatiti kao ustavnopravno utemeljenu argumentaciju donosioca Statuta da iz člana 79. stav 2. Ustava sledi da se Statutom, može garantovati neposredna primena utvrđenih prava pošto „Ustav dozvoljava ‘posredovanje’ autonomne pokrajine ‘kod ljudskih i manjinskih prava’ u određenim slučajevima“, jer je i ustavno ovlašćenje autonomne pokrajine utvrđeno na način da se pokrajinskim propisima dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina mogu ustanoviti „u skladu sa Ustavom, a na osnovu zakona“. Osim toga, formulacija odredbe stava 1. člana 5. Statuta nedvosmisleno ukazuje da se ova odredba ne odnosi na dodatno ustanovljena prava pripadnika nacionalnih manjina, već na sva prava svih građana AP Vojvodine. Konačno, ako se sadržina osporene odredbe dovede u kontekst sa nazivom člana 5. Statuta, moglo bi se zaključiti da donosilac Statuta pod ostvarivanjem prava na pokrajinsku autonomiju podrazumeva i neotuđivost ljudskih prava (od onih zajemčenih Ustavom do onih predviđenih opštim aktima organa AP Vojvodine), a što bi bila svojevrsna interpretacija načela iz člana 3. stav 1. Ustava, prema kome vladavina prava, kao osnovna pretpostavka Ustava, počiva na neotuđivim ljudskim pravima.

U odnosu na osporenu odredbu stava 2. člana 5. Statuta Ustavni sud ukazuje da ova odredba ne bi bila ustavnopravno sporna kada bi iz nje bilo jasno da je reč o načinu ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju koji je utvrđen Ustavom i da se njome, kako to u svom odgovoru obrazlaže donosilac Statuta, „samo bliže razrađuju oblici neposrednog ostvarivanja prava građana na pokrajinsku autonomiju“. Kako je nužno upućivanje na Ustav izostalo, a iz odredaba prethodnog, člana 4. Statuta, sledi da se pravo na pokrajinsku autonomiju shvata kao svojevrstan vid suverenosti građana AP Vojvodine, onda se sistemskim tumačenjem ovih odredaba nameće zaključak da Statut ostvarivanje prava na pokrajinsku autonomiju uređuje autonomno, analogno Ustavom utvrđenom načinu ostvarivanja načela građanske suverenosti iz člana 2. stav 1. Ustava, a za šta nema ustavnopravnog osnova.

S obzirom na prethodno iznete razloge, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 5. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 6. Statuta

 

Osporenim članom 6. Statuta propisuje se da su „u AP Vojvodini Srbi, Mađari, Slovenci, Hrvati, Crnogorci, Rumuni, Romi, Bunjevci, Rusini i Makedonci, kao i druge, brojčano manje nacionalne zajednice koje u njoj žive, ravnopravni u ostvarivanju svojih prava“.

Ustavni sud nalazi da se povodom ove odredbe postavlja više spornih ustavnopravnih pitanja. Prvo, da li ima ustavnopravnog osnova da se pitanje nacionalne ravnopravnosti uopšte uređuje Statutom. Drugo, mogu li u Republici Srbiji, koja je prema članu 1. Ustava država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, pripadnici srpskog naroda čija je to matična država, imati status „nacionalne zajednice“. Treće, imajući u vidu da uređivanje ne malog broja značajnih pitanja u Statutu počiva upravo na konceptu da se građani Republike Srbije koji žive na teritoriji AP Vojvodine svrstavaju u pripadnike „nacionalnih zajednica koje čine brojčanu većinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“ i pripadnike „nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“, kao sporno se postavlja pitanje da li je ustanovljavanje pojma „nacionalne zajednice“ u saglasnosti sa odredbama člana 2. stav 1. i člana 12. stav 1. Ustava, iz kojih sledi da je načelima ustavnog poretka Republika Srbija određena kao država građanske demokratije, a ne kao država određenih zajednica, odnosno kolektiviteta. I, četvrto, da li je samo uvođenje pojma „nacionalna zajednica“, čak i kada tim pojmom ne bi bili obuhvaćeni pripadnici srpskog naroda, saglasno sa Ustavom, kada Ustav, a na temelju njega i zakoni koji uređuju prava i položaj pripadnika drugih naroda koji žive u Republici Srbiji ove građane označavaju kao pripadnike „nacionalnih manjina“, ne poznajući pri tom ni „brojčano veće“, ni „brojčano manje“ nacionalne manjine, a što osporena odredba razlikuje, jer njeno gramatičko tumačenje (stavljanjem zareza posle reči: „druge“) upućuje na zaključak da pored odredbom Statuta taksativno nabrojanih, postoje i druge, ali brojčano manje nacionalne zajednice koje žive u AP Vojvodini, iz čega sledi da su sve nabrojane „brojčano veće“.[9]

Vezano za prvo sporno ustavnopravno pitanje, Ustavni sud ističe da se ni u jednom pravnom sistemu nacionalna, niti bilo koja druga ravnopravnost, što a contrario znači zabrana diskriminacije, ne može propisivati podzakonskim aktom, već nju Ustavom, kao najvišim pravnim aktom države, garantuje ustavotvorac i to svim svojim građanima, na čitavoj teritoriji svoje države. Ustavom Republike Srbije to je učinjeno najpre odredbama člana 14. kojima je zaštiti nacionalnih manjina dat rang jednog od ustavnih načela (tako što je utvrđeno da Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina i jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta), potom odredbama člana 21. kojima je zabrana svake diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu, a naročito, između ostalog, po osnovu nacionalne pripadnosti, utvrđena kao jedno od osnovnih načela u skladu sa kojim se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode i, konačno, posebnim odredbama Ustava (čl. 75. do 81.) kojima su utvrđena dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina (od tzv. kolektivnih prava na samoupravu u oblasti kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, preko zabrane diskriminacije pripadnika nacionalnih manjina, prava na ravnopravnost u vođenju javnih poslova, zabrane nasilne asimilacije, prava na očuvanje posebnosti, do prava na udruživanje i saradnju sa sunarodnicima i podsticanja razvijanja duha tolerancije). Nasuprot tome, iz osporene odredbe člana 6. Statuta proizlazi da se, nezavisno i odvojeno od Ustava, autonomna pokrajina, kao unutrašnji oblik političko-teritorijalne decentralizacije države, koja ne raspolaže državnom vlašću, svojim najvišim pravnim aktom, na „svojoj“ teritoriji pojavljuje kao garant nacionalne ravnopravnosti. Ovakvo shvatanje donosioca Statuta je, po oceni Ustavnog suda, u potpunoj suprotnosti sa samim ustavnim položajem i Ustavom utvrđenom suštinom autonomne pokrajine i time nesaglasno sa Ustavom, jer je uređivanjem pitanja nacionalne ravnopravnosti autonomna pokrajina preuzela prerogative državne vlasti.

Iako ustavnopravna ocena već prvog spornog pitanja dovodi do zaključka da osporena odredba nije u saglasnosti sa Ustavom, Ustavni sud će se kratko osvrnuti i na preostala sporna pitanja koja se povodom ove odredbe postavljaju.

U odnosu na drugo sporno pitanje Ustavni sud ukazuje da je svojevrstan ustavnopravni nonsens pripadnicima konstitutivnog naroda u sopstvenoj, unitarnoj državi, koja je prema članu 1. Ustava država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, davati svojstvo „pripadnika nacionalne zajednice“. Ustavom utvrđena ravnopravnost pripadnika srpskog naroda i svih ostalih građana koji žive u Republici Srbiji, kao i garantovana ravnopravnost pripadnika svih nacionalnih manjina koje žive u Republici Srbiji, kako u odnosu na građane koji su pripadnici srpskog naroda, tako i u odnosu na građane koji su pripadnici neke druge nacionalne manjine, ne stvara ustavni „prostor“ da za određenje Srba kao „nacionalne zajednice“.

Povodom trećeg spornog pitanja, Ustavni sud nalazi da, saglasno načelu iz člana 2. stav 1. Ustava, ustavni poredak Republike Srbije počiva na temeljima građanske demokratije, jer su nosioci suverenosti građani, a ne kolektiviteti ili bilo koje vrste „zajednica“. Štaviše, i načelom iz člana 12. stav 1. Ustava, državna vlast nije ograničena pravom bilo koje „zajednice“ na pokrajinsku autonomiju, već pravom građana. U tom smislu, Ustavni sud ocenjuje da je uvođenje pojma „nacionalna zajednica“, pa ma to bilo i iz razloga da se istakne njihova ravnopravnost (što s obzirom na kasnije odredbe Statuta očito nije jedini razlog), nema ustavnopravnog utemeljenja.

Konačno, u odnosu na poslednje sporno pitanje, Ustavni sud ukazuje da je ustavna terminologija u ovom delu potpuno jasna i nedvosmislena. Ustav poznaje „nacionalne manjine“, odnosno pripadnike nacionalnih manjina, a ne „nacionalne zajednice“, a posebno ne pravi nikakvu razliku vezano za njihovu brojčanost. U tom smislu ne postoje odstupanja ni u pozitivnom zakonodavstvu Republike Srbije, u kome su temeljni zakoni u ovoj oblasti Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina i Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina.

Polazeći od iznetih ocena, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 6. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 7. stav 2. Statuta

 

Osporenom odredbom, kao jednom od „Osnovnih odredaba“ Statuta propisna je dužnost pokrajinskih organa i organizacija da, u okviru svojih „prava i dužnosti“, podstiču i pomažu očuvanje i razvijanje višejezičnosti i kulturne baštine nacionalnih zajednica koje tradicionalno žive u AP Vojvodini, kao i da posebnim merama i aktivnostima pomažu međusobno uvažavanje i upoznavanje različitih jezika, kultura i veroispovesti u AP Vojvodini.

Zanemarujući ovom prilikom kao manje značajno pitanje za ocenu ustavnosti osporene odredbe to što pokrajinski organi i organizacije nemaju „prava i dužnosti“, već nadležnosti, Ustavni sud nalazi da saglasnost osporene odredbe Statuta sa Ustavom treba da bude sagledana u odnosu, sa jedne strane, na odredbe člana 48. i 97. tačka 2. Ustava i, sa druge strane, u odnosu na odredbu člana 183. stav 3. Ustava. Odredbom člana 48. Ustava svim građanima Republike Srbije je zajemčeno da Republika Srbija, merama u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju, podstiče razumevanje, uvažavanje i poštovanje razlika koje postoje zbog posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog indentiteta njenih građana. Saglasno članu 97. tačka 2. Ustava, Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana. Iz navedenih odredaba Ustava, po ceni Ustavnog suda, sledi da je Republika Srbija ta koja je ovlašćena, ali i obavezna da podstiče i obezbedi razumevanje, uvažavanje i poštovanje različitosti. To znači da Republika Srbija, kao garant ljudskih i manjinskih prava i sloboda, donošenjem odgovarajućih, pre svega zakonskih, mera obezbeđuje očuvanje i razvijanje, između ostalog, višejezičnosti i kulturne baštine kao elemenata posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog identiteta svojih građana. Međutim, kako se prema odredbi člana 183. stav 3. Ustava autonomne pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava „u skladu sa zakonom“, to autonomna pokrajina ne može biti garant ljudskih i manjinskih prava, ali Ustavni sud nalazi da osporena statutarna odredba, u celini posmatrano, nije nesaglasna sa Ustavom pod uslovom da ima značenje obaveze („dužnosti“) pokrajinskih organa i organizacija da u vršenju svojih nadležnosti, saglasno onome što je zakonom propisano, postupaju na način da podstiču i pomažu očuvanje i razvijanje višejezičnosti i kulturne baštine nacionalnih manjina koje žive na teritoriji AP Vojvodine i da, u skladu sa odgovarajućim zakonom, donose i preduzimaju mere i aktivnosti kojima se pomaže međusobno uvažavanje i upoznavanje različitih jezika, kultura i veroispovesti u AP Vojvodini. Izneti stav Ustavnog suda dodatno potkrepljuje i odredba člana 79. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se pokrajinskim propisima, u skladu sa Ustavom, a na osnovu zakona, mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina. Osim toga, Ustavni sud naglašava da osporena odredba Statuta nije nesaglasna sa Ustavom i pod uslovom da se pod pojmom „nacionalnih zajednica“ podrazumevaju isključivo pripadnici nacionalnih manjina.

Ustavni sud ovom prilikom želi da istakne da je pravno moguće, a po mišljenju Suda i poželjno, da se AP Vojvodini u ovoj oblasti odgovarajućim zakonima poveri obavljanje pojedinih poslova, upravo zbog mešovitog nacionalnog sastava stanovništva na njenoj teritoriji, a zbog čega su višejezičnost, multikulturalizam i multikonfesionalizam nesporno opšte vrednosti od posebnog značaja za AP Vojvodinu.

Sa druge strane, Ustavni sud nalazi da je odredba člana 7. stav 2. Statuta u jednom delu ustavnopravno sporna sa stanovišta njene saglasnosti kako sa opštom zabranom diskriminacije iz člana 21. Ustava, tako i sa zabranom diskriminacije nacionalnih manjina utvrđenom odredbama člana 76. Ustava. Ovo iz razloga što se propisano pravo na očuvanje posebnosti odnosi samo na „nacionalne zajednice“ koje „tradicionalno žive u AP Vojvodini“, a ne na pripadnike bilo koje nacionalne manjine koji žive, tradicionalno ili netradicionalno, u AP Vojvodini, što je ustavnopravno nedopušteno. Stoga je Ustavni sud utvrdio da osporena odredba člana 7. stav 2. Statuta u delu koji glasi: „tradicionalno“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 8. Statuta

 

Osporenim odredbama člana 8. Statuta propisano je da AP Vojvodina utvrđuje politiku jednakih mogućnosti i donosi posebne mere za podsticanje ravnopravnosti polova, kao i da će utvrditi uslove i način obezbeđivanja ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u organima AP Vojvodine.

Povodom osporenih odredaba člana 8. Statuta, Ustavni sud podseća da je, u Odluci IUz-353/2009, ocenjujući saglasnost Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine sa Ustavom, zauzeo stav da „utvrđivanje i vođenje ne samo spoljne, već i unutrašnje politike, dakle politike u svim oblastima, predstavlja onaj deo vlasti koji je imanentan samo centralnom (državnom) organu i ne može biti prenet, niti poveren na vršenje nedržavnim (subcentralnim) organima“, da je „utvrđivanje i vođenje politike u pojedinim oblastima od podjednakog značaja za sve građane Republike Srbije, te su zato ova pitanja od republičkog, a ne od pokrajinskog ili lokalnog značaja“, a da „utvrđivanje i vođenje politike ne može biti ni povereno autonomnoj pokrajini ili jedinici lokalne samouprave, pošto ni organi državne uprave, iako deo izvršne vlasti, nemaju ovlašćenja vezana za utvrđivanje i vođenje politike Vlade, već, saglasno Zakonu o državnoj upravi, samo učestvuju u oblikovanju politike Vlade, pri čemu ovi poslovi, kao ekskluzivno državni, prema izričitoj odredbi tog zakona, ne mogu biti povereni nijednom imaocu javnog ovlašćenja“. Polazeći od ovako zauzetog stava, te činjenice da se u jednoj od oblasti u kojoj Ustavom nije utvrđena nadležnost autonomne pokrajine predviđa vođenje politike od strane organa AP Vojvodine, Ustavni sud je, istom odlukom, ocenio da odredba člana 74. tačka 3) Zakona, kojom je bilo predviđeno da AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i stara se o ostvarivanju i unapređivanju politike u oblasti ravnopravnosti polova u AP Vojvodini, nije u saglasnosti sa Ustavom.

S obzirom na to da je suština osporenih odredaba Statuta istovetna članu 74. tačka 3) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, Ustavni sud je na osnovu već zauzetih stavova utvrdio da ni odredbe člana 8. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom. Osim toga, za razliku od Zakona u kome je vođenje politike u oblasti ravnopravnosti polova bilo predviđeno kao jedna od nadležnosti AP Vojvodine, Statut ovo pitanje „izdiže“ na rang „Osnovne odredbe“, jednako kao što Ustav u članu 15. kao jedno od načela Ustava utvrđuje da država jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti. Tako je i u odnosu na ovo pitanje, ne pozivajući se ni na Ustav, ni na zakon, autonomna pokrajina statutom preuzela ulogu ustavotvorca. Stoga se osporene odredbe ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa ovlašćenjem autonomne pokrajine iz člana 183. stav 3. Ustava da se, u skladu sa zakonom, stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, a na koje se u svom odgovoru poziva donosilac Statuta.

 

  • Ocena odredbe člana 9. stav 3. Statuta

 

Članom 9. Statuta je predviđeno da AP Vojvodina ima simbole (stav 1.), da su simboli autonomne pokrajine zastava i grb (stav 2.) i da Skupština AP Vojvodine uređuje izgled i upotrebu simbola pokrajinskom skupštinskom odlukom, u skladu sa Ustavom i Statutom.

Ispitujući ustavnost osporene statutarne odredbe Ustavni sud je pošao od toga da je članom 183. stav 4. Ustava utvrđeno da autonomne pokrajine utvrđuju simbole pokrajine i način njihovog korišćenja, te da je, saglasno odredbama st. 1. i 3. člana 185. Ustava, statut najviši pravni akt autonomne pokrajine, a o pitanjima iz svoje nadležnosti autonomna pokrajina donosi i odluke i druga opšta akta. Dakle pitanje utvrđivanja simbola autonomne pokrajine i načina njihovog korišćenja jedno je od pitanja koje autonomna pokrajina uređuje samostalno, isključivo na osnovu Ustava.

Pošto Ustav ne sadrži odredbu kojom bi bilo predviđeno da se simboli autonomne pokrajine i način njihovog korišćenja utvrđuju statutom autonomne pokrajine, kao prvo pitanje postavlja se da li utvrđivanje simbola autonomne pokrajine predstavlja materiju statuta ili se simboli i način njihovog korišćenja mogu utvrditi bilo kojim opštim aktom autonomne pokrajine.

Prema mišljenju Ustavnog suda, bez obzira na nepostojanje izričite ustavne norme, primarnu materiju statuta, kao najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine moraju činiti upravo ona pitanja koja autonomna pokrajina uređuje samostalno, na osnovu Ustava, a među kojima je i pitanje simbola i to, pre svega, utvrđivanje simbola. Iz odredbe stava 2. člana 9. Statuta sledi da su kao simboli AP Vojvodine utvrđeni zastava i grb, dok je osporenom odredbom stava 3. istog člana pokrajinskoj skupštinskoj odluci prepušteno ne samo da uredi njihovu upotrebu, već i izgled, pri čemu to treba da učini „u skladu sa Ustavom i Statutom“. Ustavni sud nalazi da se kao sporno postavlja pitanje dovoljne određenosti i jasnoće odredbe stava 3. člana 9. Statuta kao jednog od bitnih elemenata ostvarivanja principa vladavine prava. Naime, kao prvo, nije jasno kako će se pokrajinskom skupštinskom odlukom izgled i upotreba zastave i grba AP Vojvodine urediti „u skladu sa Ustavom“, kada se Ustav ovim pitanjem uopšte i ne bavi, već ga je, naprotiv, prepustio samostalnom uređivanju od strane autonomne pokrajine. Drugo, nije jasno kako će se pokrajinskom skupštinskom odlukom izgled i upotreba zastave i grba AP Vojvodine urediti „u skladu sa Statutom“, kada Statut sadrži samo odredbu da postoje dva simbola – jedan je zastava, a drugi je grb. Pri tome, prema stanovištu Ustavnog suda, „utvrđivanje simbola“ podrazumeva ne samo da se odredi šta su simboli, nego da se odredi i njihov izgled, jer se jedino na taj način može smatrati da je simbol utvrđen. Svakako da uređivanje pojedinih pitanja vezanih za izgled simbola, kao što su na primer njihove dimenzije ili grafički standardi za njihovo prikazivanje, može biti prepušteno drugom opštem aktu AP Vojvodine, ali je tada (i jedino tada) dovoljno jasno i određeno šta znači da takvo uređivanje treba da bude „u skladu sa Statutom“. Isto važi i za pitanje korišćenja simbola, jer da bi se znalo šta znači to da odluka kojom se uređuje upotreba simbola mora da bude „u skladu sa Statutom“, u Statutu se moraju utvrditi bar osnovni elementi njihovog korišćenja.

Imajući u vidu da nisu ispunjeni osnovni standardi određenosti i jasnoće pravne norme kao pretpostavka ostvarivanja vladavine prava, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 9. stav 3. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 10. st. 1. i 4. Statuta

 

Osporenim odredbama, koje inače nose naziv „Glavni grad AP Vojvodine“, grad Novi Sad je određen kao „glavni, administrativni centar AP Vojvodine“ (stav 1.) i propisano je da se položaj grada Novog Sada, kao glavnog, administrativnog centra AP Vojvodine uređuje pokrajinskom skupštinskom odlukom, u skladu sa zakonom (stav 4.).

Ustavni sud je u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da odredba člana 4. stav 5. u delu koji glasi: „glavni,“ Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, nije u saglasnosti sa Ustavom, dajući u delu VI tačka 3. podtačka 3.3. obrazloženja detaljne razloge zbog kojih Novi Sad ne može imati status ni glavnog grada AP Vojvodine, ni njenog „glavnog administrativnog centra“. Na temelju tih razloga, Ustavni sud je utvrdio da i naziv iznad člana 10. Statuta i stav 1. člana 10. u delu koji glasi: „glavni,“, nisu u saglasnosti sa Ustavom.

U odnosu na osporenu odredbu stava 4. člana 10. Statuta kao sporno se postavlja pitanje saglasnosti ove odredbe sa odredbama člana 189. Ustava, kao i sa odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07). Članom 189. Ustava utvrđen je položaj jedinica lokalne samouprave (opština i gradova), tako što je, u odnosu na grad, predviđeno da se grad osniva zakonom, u skladu sa kriterijumima predviđenim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava (stav 2.) i da grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (stav 3.). Članom 23. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi je propisano da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno. Članom 27. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije („Službeni list RS“, broj 129/07) grad Novi Sad je određen kao jedna od jedinica lokalne samouprave koje čine teritoriju AP Vojvodine.

Ustavni sud ističe da iz navedenih odredaba Ustava i zakona sledi da se položaj svih jedinica lokalne samouprave – svih gradova i opština, uređuje isključivo zakonom, a ne podzakonskim ili drugim opštim aktom „u skladu sa zakonom“. Stoga je Sud utvrdio da je odredba člana 10. stav 4. Statuta, koja predviđa da položaj grada Novog Sada uređuje sama AP Vojvodina, pokrajinskom skupštinskom odlukom u skladu sa zakonom, nesaglasna sa zakonom, a time i sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 11. Statuta

 

Odredbama člana 11. Statuta su uređena pitanja koja se tiču imovine AP Vojvodine, i to tako što je određeno: da se imovina AP Vojvodine, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuje zakonom (stav 1.); da su u svojini AP Vojvodine, kao oblika javne svojine, stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine, ustanove i javna preduzeća čiji je ona osnivač i druge pokretne i nepokretne stvari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javna svojina (stav 2.); da Skupština AP Vojvodine pokrajinskom skupštinskom odlukom određuje organe nadležne za upravljanje i raspolaganje imovinom AP Vojvodine na način utvrđen zakonom (stav 3.); da poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa AP Vojvodine obavlja Pokrajinsko javno pravobranilaštvo (stav 4.).

10.1. Ocenjujući ustavnost osporenih odredaba st. 1. do 3. člana 11. Statuta Ustavni sud konstatuje da činjenično stoje navodi izneti u predlogu ovlašćenog predlagača da su odredbe Statuta prethodile donošenju Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11). Međutim, kako je u međuvremenu Zakon donet, Ustavni sud se u postupku ocene ustavnosti ne može upuštati u to da li su statutarne odredbe eventualno prejudicirale zakonska rešenja, pošto nije nadležan da dovodi u pitanje slobodno izraženu volju zakonodavca. Stoga Sud konstatuje da odredba stava 2. člana 11. Statuta nije nesaglasna sa Zakonom o javnoj svojini, te time ni sa Ustavom. Takođe, činjenica je da odredba stava 1. člana 11. Statuta predstavlja preuzetu odredbu člana 87. stav 4. Ustava, pri čemu nedostaje upućivanje na Ustav iz koga je preuzimanje izvršeno. No, kako se u konkretnom slučaju radi o odredbi prema kojoj se pitanja koja se tiču imovine AP Vojvodine uređuju zakonom, a nesporno je da autonomna pokrajina nije ovlašćena da svojim aktom određuje da li će se i koje pitanje urediti zakonom, to Ustavni sud, u odnosu na ovu konkretnu odredbu, ne nalazi da je njome umanjen pravni značaj preuzete ustavne norme. U tom smislu, Ustavni sud naglašava da odredba stava 1. člana 11. Statuta ne može na bilo koji način biti tumačena kao autonomno pravo autonomne pokrajine da svojim aktom propisuje kako će se urediti pitanja koja se tiču njene imovine, načina njenog korišćenja i raspolaganja.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je u odnosu na osporene odredbe člana 11. st. 1. i 2. Statuta, u skladu sa odredbom člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog u ovom delu.

10.2. Međutim, u odnosu na osporenu odredbu stava 3. člana 11. Statuta, kojom se pokrajinskoj skupštinskoj odluci prepušta da odredi organe nadležne za upravljanje i raspolaganje imovinom AP Vojvodine na način utvrđen zakonom, Ustavni sud ocenjuje da je ova odredba nesaglasna sa članom 27. stav 9. Zakona o javnoj svojini kojim je izričito propisano da se statutom autonomne pokrajine određuje organ koji odlučuje o pribavljanju stvari i raspolaganju stvarima u svojini autonomne pokrajine, pod uslovima propisanim zakonom. Samim tim, osporena statutarna odredba nije saglasna ni sa odredbama člana 87. stav 4. i člana 195. stav 2. Ustava.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 11. stav 3. Statuta nije saglasna sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 13. Statuta

 

Osporenom odredbom Statuta je propisano da AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, obezbeđuje uslove za zaštitu i unapređenje životne sredine i preduzima mere za sprečavanje i otklanjanje štetnih posledica koje ugrožavaju životnu sredinu i dovode u opasnost život i zdravlje ljudi. I ova odredba se nalazi u poglavlju Statuta koje je označeno kao „Osnovne odredbe“.

U odgovoru dostavljenom povodom podnetog predloga za ocenu ustavnosti Statuta ukazuje se na odredbu člana 74. stav 2. Ustava (Ustavom zajemčeno pravo na zdravu životnu sredinu), kojom je utvrđeno da je svako, a posebno Republika Srbija i autonomna pokrajina, odgovoran za zaštitu životne sredine, i obrazlaže da je osporena odredba Statuta samo ponovo konstatovala utvrđenu ustavnu obavezu autonomne pokrajine. Za Ustavni sud je svakako nesporno da je Ustavom utvrđena odgovornost i autonomne pokrajine za zaštitu životne sredine, ali ono što osporenu odredbu čini neustavnom je to što se iz nje ni na koji način ne može zaključiti da odgovornost AP Vojvodine u ovoj oblasti izvire iz Ustava. Naprotiv, koncipirana kao jedna od „Osnovnih odredaba“ Statuta, bez pozivanja i upućivanja na Ustav i propisujući ovlašćenja AP Vojvodine u oblasti zaštite životne sredine na najopštiji način, upućuje na zaključak da uređenje celokupne oblasti zaštite životne sredine na teritoriji AP Vojvodine predstavlja njenu izvornu nadležnost – „odgovornost“, koju ona vrši „u skladu sa zakonom“. Osnovanost ovakvog zaključka Ustavnog suda potvrđuje i potonja odredba člana 29. tačka 5. alineja 1. Statuta kojom se, kao prva od nadležnosti AP Vojvodine u oblasti zaštite životne sredine navodi da AP Vojvodina „uređuje, unapređuje i obezbeđuje zaštitu životne sredine u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorom i zakonom“. U vezi sa tim, Ustavni sud podseća da je, iz razloga što nema ustavnopravnog osnova da se cela oblast uređivanja društvenih odnosa iz člana 183. stav 2. Ustava prenese u izvornu nadležnost autonomne pokrajine, u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da nije saglasna sa Ustavom odredba člana 25. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kojom je bilo predviđeno da AP Vojvodina uređuje, unapređuje i obezbeđuje zaštitu životne sredine za teritoriju AP Vojvodine. Stoga ni odrednica sadržana u odredbi člana 13. Statuta da AP Vojvodina to čini „u skladu sa zakonom“, ne može da otkloni neustavnost osporene odredbe.

Dakle, imajući u vidu da osporena odredba prema svojoj sadržini ne predstavlja ponovnu konstataciju ustavne obaveze autonomne pokrajine, kako to tvrdi donosilac Statuta, već Statutom utvrđen osnov da AP Vojvodina, u skladu za zakonom, samostalno uređuje celu oblast zaštite životne sredine na svojoj teritoriji, to je Ustavni sud, polazeći od stavova iznetih u delu VI ovog obrazloženja i razloga neustavnosti odredbe člana 25. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, detaljno izloženih u Odluci IUz-353/2009, ocenio da osporena odredba člana 13. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 15. Statuta

 

Članom 15. Statuta, takođe jednom od „Osnovnih odredaba“, je ustanovljeno da je AP Vojvodina odgovorna za sopstveni održivi ekonomski, naučni, obrazovni, kulturni i turistički razvoj, kao celine, te uravnoteženi razvoj svojih geografskih oblasti.

Ustavni sud nalazi da se u odnosu na osporenu odredbu mogu postaviti dva sporna ustavnopravna pitanja. Prvo, da li autonomna pokrajina, kao deo Republike Srbije, može biti odgovorna za svoj razvoj (ekonomski, naučni, obrazovni, kulturni i turistički – dakle sveukupni) kada je, prema članu 97. tačka 12. Ustava, Republika Srbija ta koja uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije (u celini) i politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja. Drugo, da li, polazeći od navedene ustavne odredbe, autonomna pokrajina može biti odgovorna, a što znači nadležna, za „uravnoteženi razvoj“ pojedinih delova teritorije autonomne pokrajine (ne ulazeći ovom prilikom u već utvrđenu neustavnost korišćenja pojma „geografske oblasti“).   Sud ukazuje da, suprotno shvatanju donosioca Statuta da iz formulacije osporenog člana 15. Statuta ne proizlazi nikakvo ovlašćenje autonomne pokrajine da samostalno uređuje pitanja koja su u isključivoj nadležnosti Republike, ovakva formulacija neminovno implicira nadležnost za sveukupno uređenje svih nabrojanih oblasti razvoja, uključujući i vođenje politike u tim oblastima, jer je postojanje ili preuzimanje odgovornosti za (održivi) razvoj u određenoj oblasti moguće samo ukoliko subjekt koji ima takvu odgovornost istovremeno ima i nadležnost da vodi politiku u toj oblasti i da je u celini samostalno uredi. Ovo posebno kada se ima u vidu da se iz sadržine osporene statutarne odredbe ni na koji način ne može zaključiti da je reč o odgovornosti „u skladu sa propisima, odnosno zakonima kojima se ove oblasti uređuju“, kako se to u odgovoru navodi. Prema tome, kako održivi razvoj Republike u celini i ravnomerni (uravnoteženi) razvoj pojedinih delova Republike, dakle celokupne njene teritorije koja uključuje i AP Vojvodinu, u suštini, znači vođenje ekonomske politike čiji je cilj da se u odgovarajućim oblastima društvenog života obezbedi razvoj čitave države i njenih pojedinih delova, to nadležnost u ovim pitanjima, a time i odgovornost, saglasno Ustavu ima samo Republika Srbija, odnosno centralna vlast. Upravo iz tih razloga, odredbama člana 10. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kao pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti razvoja, dakle kao izvorna nadležnost AP Vojvodine u ovoj oblasti predviđena su samo sledeća pitanja: da u oblasti razvojnog planiranja, što je daleko uže od od opšteg pojma „održivi razvoj“, AP Vojvodina razvojno planiranje uređuje „u skladu sa ekonomskom politikom i strategijom regionalnog razvoja Republike Srbije“ (tačka 1)) i da u oblasti regionalnog razvoja prati sprovođenje mera i aktivnosti za ravnomerni regionalni razvoj (tačka 13))[10]. Takođe, Zakonom o regionalnom razvoju („Službeni glasnik RS“, br. 54/09 i 30/10) predviđeno je da AP Vojvodina donosi Strategiju regionalnog razvoja za teritoriju AP Vojvodine „u skladu sa Nacionalnim planom“, koji donosi Republika (član 20. Zakona). Sa druge strane, s obzirom na prirodu poverenih poslova, koju je Ustavni sud detaljno obrazložio u svojoj Odluci IUz-353/2009, pitanje „odgovornosti“ se nikada ne može postaviti ako je reč o poslovima koji se obavljaju kao povereni, jer odgovornost za obavljanje takvih poslova uvek ostaje na organu državne uprave iz čijeg delokruga je posao poveren. Vezano za drugo sporno pitanje, Ustavni sud ukazuje da, saglasno Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, teritoriju AP Vojvodine čine teritorije određenih jedinica lokalne samouprave (opština i gradova). Kako „ustavna veza“ između autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave koje čine njenu teritoriju postoji samo u tome da, u skladu sa odredbom člana 178. stav 2. Ustava, autonomna pokrajina može odlukom poveriti jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti, to ne postoji ustavni osnov za odgovornost autonomne pokrajine za uravnoteženi razvoj jedinica lokalne samouprave koje čine njenu teritoriju.

Iz iznetih razloga, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 15. Statuta nije u skladu sa odredbom člana 97. tačka 12. Ustava.

 

 

  • Ocena odredaba člana 16. Statuta

 

Osporenim odredbama člana 16. Statuta uređena su pitanja: saradnje AP Vojvodine s teritorijalnim zajednicama i drugim oblicima autonomije drugih država (stav 1.), zaključivanja međuregionalnih sporazuma u oblastima iz nadležnosti AP Vojvodine (stav 2.), članstva AP Vojvodine u evropskim i svetskim udruženjima regiona (stav 3.) i osnivanje predstavništva AP Vojvodine, u regionima Evrope i u Briselu, uz saglasnost Vlade Republike Srbije, radi promocije, unapređivanja njenih privrednih, naučnih, obrazovnih i turističkih kapaciteta, u skladu sa Ustavom i zakonom (stav 4.).

13.1. Ustavni sud je u Odluci IUz-353/2009 odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 3. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, te kako je odredba stava 1. člana 16. Statuta po svojoj sadržini istovetna ranije ocenjivanoj zakonskoj normi, to je Ustavni sud, u skladu sa odredbom člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 16. stav 1. Statuta.

13.2. Istom odlukom Ustavni sud je, ali pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 2. podtačka 2.2. obrazloženja te odluke, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 3. stav 2. Zakona, kojom je propisano da AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume u okviru svoje nadležnosti. Naime, Ustavni sud je stao na stanovište da je odredba stava 2. člana 3. Zakona ustavnopravno prihvatljiva samo pod uslovom da međuregionalni sporazum zaključuje Skupština AP Vojvodine, pošto se radi o pravnom instrumentu putem koga se ostvaruje saradnja sa odgovarajućom teritorijalnom zajednicom druge države, pri čemu ovaj sporazum ima karakter opšteg pravnog akta koji, kao i sve ostale odluke AP Vojvodine podleže ustavnosudskoj kontroli na način propisan odredbama člana 9. istog zakona. Ustavni sud ukazuje da osporena odredba stava 2. člana 16. Statuta takođe predviđa da AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume, s tim što umesto zakonske formulacije da to čini „u okviru svoje nadležnosti“, u osporenoj statutarnoj odredbi stoji da međuregionalne sporazume zaključuje „u oblastima iz svoje nadležnosti“. Polazeći od detaljno iznete argumentacije u delu V obrazloženja navedene Odluke Ustavnog suda, Sud i ovom prilikom naglašava da, saglasno odredbama člana 177. Ustava, autonomnoj pokrajini ne može biti preneto u nadležnost uređivanje celokupnih oblasti društvenog života iz člana 183. stav 2. Ustava, kao i da se zakonsko poveravanje (delegacija) pojedinih poslova („pitanja“) iz nadležnosti Republike u tim ili drugim oblastima društvenog života ne može izjednačiti sa „pitanjima od pokrajinskog značaja“, a time ni sa nadležnošću same autonomne pokrajine. Stoga, kada je reč o zaključivanju međuregionalnih sporazuma, pored već ranije iznetih uslova i ograničenja čije poštovanje je uslov da se pravo AP Vojvodine da zaključuje ove sporazume ne smatra nesaglasnim sa Ustavom, Sud je stao na stanovište da je osporena odredba stava 2. člana 16. Statuta ustavnopravno prihvatljiva samo i uz dodatni uslov – da AP Vojvodina međuregionalne sporazume zaključuje vezano za pitanja koja su zakonom, u oblastima iz člana 183. stav 2. Ustava, određena kao pitanja od pokrajinskog značaja, dakle vezano za pitanja koja u tim oblastima predstavljaju njenu izvornu nadležnost.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, pod prethodno iznetim uslovima i ograničenjima, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 16. stav 2. Statuta.

13.3. Nalazeći da pravo AP Vojvodine na članstvo u evropskim i svetskim udruženjima regiona neposredno izvire iz ustavnog ovlašćenja autonomne pokrajine da, u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije, sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država (član 181. Ustava), Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 16. stav 3. Statuta.

13.4. Nasuprot prethodnom, Sud je u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da odredba člana 3. stav 3. Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom, između ostalog, i u delu koji glasi: „i u okviru svoje nadležnosti može osnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu“. Iz razloga detaljno izloženih prilikom ocene navede zakonske odredbe[11], Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 16. stav 4. Statuta nije u skladu sa Ustavom. Pri tome, Ustavni sud naglašava da se razlozi neustavnosti osporene odredbe ne svode na pitanje naziva institucionalnog oblika predstavljanja autonomne pokrajine u drugim državama ili u sedištu međunarodnih organizacija (da li će biti osnovano predstavništvo, kancelarija ili kakav drugi oblik predstavljanja), već na to da AP Vojvodina može biti predstavljena samo u okviru diplomatsko-konzularnog predstavništva Republike Srbije, što ne isključuje mogućnost da se unutar tog predstavništva obrazuje posebna jedinica čiji bi zadatak upravo bio promocija i unapređenje kapaciteta AP Vojvodine. Ustavni sud ukazuje da, pored prethodno izloženog, osporena statutarna odredba sadrži i dodatni osnov neustavnosti. Ovom odredbom se propisuje nadležnost Vlade (nesaglasno Ustavu označena kao „Vlada Republike Srbije“) da daje saglasnost na osnivanje predstavništva AP Vojvodine, što je nesaglasno sa članom 123. Ustava prema kome, pored nadležnosti utvrđenih odredbama tač. 1. do 5, saglasno tački 6. ovog člana, Vlada vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom, što znači da se statutom autonomne pokrajine ne mogu određivati poslovi koje vrši Vlada.

 

  • Ocena odredaba člana 17. Statuta

 

Odredbe člana 17. Statuta odnose se na Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti i to tako što je stavom 1. ovog člana Vojvođanska akademija nauka i umetnosti određena kao naučna i umetnička ustanova od posebnog značaja u AP Vojvodini, stavom 2. istog člana je predviđeno da Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti osniva Skupština AP Vojvodine pokrajinskom skupštinskom odlukom, kojom utvrđuje njenu ulogu, uređuje njenu delatnost i način ostvarivanja, dok je odredbom stava 3. člana 17. uređeno da organi AP Vojvodine obezbeđuju uslove za njen rad.

Vezano za odredbe člana 17. Statuta, kao sporno se postavlja pitanje postojanja ustavnog osnova za osnivanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti. Donosilac Statuta smatra da je osnov da se Statutom ustanovi Vojvođanska akademija nauka i umetnosti sadržan u odredbi člana 183. stav 1. Ustava, prema kome autonomne pokrajine u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju, te je „polazeći od navedenog osnova i mogućnosti sadržane u Zakonu o javnim službama da autonomna pokrajina može osnivati ustanove „u ovoj oblasti“, Statutom je ustanovljena Vojvođanska akademija nauka i umetnosti, kao ustanova od posebnog značaja za AP Vojvodinu“.

Razmatrajući ustavnopravnu zasnovanost navoda sadržanih u odgovoru, Ustavni sud, kao prvo, ističe da Ustav u članu 179. utvrđuje pravo autonomne pokrajine da, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, samostalno propisuje uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi. Ovo pravo još jednom je potvrđeno odredbom člana 183. stav 1. Ustava, na koju se poziva donosilac osporenog opšteg akta, i to tako što je utvrđeno da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju. Smisao osnivanja organa i službi je da se preko njih ostvaruju izvorne nadležnosti autonomne pokrajine i vrše poslovi koje je autonomnoj pokrajini poverila Republika. Stoga, po stanovištu Ustavnog suda, odgovor na pitanje da li postoji ustavni osnov za „ustanovljavanje“ (osnivanje) Vojvođanske akademije nauka i umetnosti proizlazi iz odgovora na pitanje da li, saglasno Ustavu, AP Vojvodina ima nadležnost u oblasti za koju se ova ustanova osniva, a to su nauka i umetnost, odnosno, u širem smislu, kultura. S obzirom na to da prema stavu Ustavnog suda izraženom u Odluci IUz-353/2009, autonomna pokrajina može imati nadležnosti samo u oblastima koje su taksativno navedene u odredbi člana 183. stav 2. Ustava, a među kojima nije nauka, to sledi da ne postoji ustavni osnov da AP Vojvodina osniva ustanove u oblasti nauke. Što se tiče kulture, pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti kulture, kao jedne od oblasti iz člana 183. stav 2. Ustava, određena su odredbama čl. 41. do 46. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, a istim odredbama Zakona određeni su i poslovi koje u ovoj oblasti AP Vojvodina vrši kao poverene. Članom 41. tačka 3) Zakona propisano je da AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, osniva arhive, muzeje, biblioteke, pozorišta, zavode i druge ustanove u oblasti kulture. Pojam ustanove kulture definisan je članom 22. Zakona o kulturi („Službeni glasnik RS“, broj 72/09), kao pravnog lica osnovanog radi obavljanja kulturne delatnosti kojom se obezbeđuje ostvarivanje prava građana, odnosno zadovoljavanje potreba građana, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u oblasti kulture. Saglasno članu 3. Zakona, o ostvarivanju opšteg interesa u kulturi, koji je definisan članom 6. tog zakona, stara se Republika Srbija. Pošto se akademija nauka i umetnosti svakako ne osniva radi obavljanja kulturne delatnosti kojom se obezbeđuje ostvarivanje prava građana na slobodno umetničko stvaralaštvo, koje je kao lično (individualno) pravo zajemčeno odredbom člana 73. stav 1. Ustava, niti radi zadovoljavanja potreba građana u oblasti kulture, to se ova institucija ne može podvesti pod zakonski pojam ustanove kulture, te time ni pod „drugu ustanovu kulture“ koju AP Vojvodina može osnovati u skladu sa članom 41. tačka 3) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine. Nijedna druga odredba tog zakona kojom se uređuje oblast kulture ne može se dovesti u pravnu vezu sa Vojvođanskom akademijom nauka i umetnosti. Da Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine pod ustanovama u oblasti kulture nije ni podrazumevao Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti posredno potvrđuje i to što je isti zakon obezbeđivanje finansijskih sredstava u budžetu AP Vojvodine za rad Vojvođanske akademiju nauka i umetnosti bio predvideo u članu 64. kojim je bila uređena oblast nauke i tehnološkog razvoja, a za koji je Ustavni sud u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da je u celini nesaglasan sa Ustavom, jer pitanja od pokrajinskog značaja uređuje u oblasti za koju Ustavom nije utvrđena nadležnost autonomne pokrajine.

Ispitujući ustavnost odredbe člana 17. Statuta, Ustavni sud je analizirao i odredbe Zakona o javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 42/91, 71/94 i 79/05-drugi zakon). U tom smislu Ustavni sud konstatuje da stoje navodi donosioca Statuta da, saglasno ovom zakonu (član 4. Zakona o javnim službama), autonomna pokrajina (pored Republike, grada, opštine i drugih pravnih i fizičkih lica) može osnovati ustanovu, preduzeće i drugi oblik organizovanja za obavljanje delatnosti, odnosno poslova iz člana 3. ovog zakona (delatnosti, odnosno poslovi za koje se mogu osnovati javne službe). Takođe, prema članu 3. Zakona, ustanove se osnivaju, između ostalog, i u oblastima nauke i kulture, ali radi obezbeđivanja ostvarivanja prava utvrđenih zakonom i ostvarivanja drugog zakonom utvrđenog interesa u toj oblasti. Dalje, članom 6. istog zakona je propisano da Republika, autonomna pokrajina, grad i opština mogu obezbediti obavljanje delatnosti, odnosno poslova iz člana 3. ovog zakona „iz okvira svojih prava i dužnosti“ osnivanjem ustanova, odnosno preduzeća ili poveravanjem vršenja tih delatnosti odnosno poslova drugim fizičkim i pravnim licima. Članom 5. Zakona je propisano da ustanova, kao i drugi oblici organizovanja javnih službi, obavljaju delatnost, odnosno poslove u oblasti u kojoj su osnovane „pod uslovima i na način utvrđen zakonom“, a članom 8. Zakona da delatnost, odnosno poslove obavljaju na način kojim se obezbeđuje uredno i kvalitetno, pod jednakim uslovima, ostvarivanje prava građana i organizacija i zadovoljavanje potreba korisnika, kao i da uređuju način pružanja usluga i njihovo korišćenje od strane korisnika, u skladu sa zakonom. Isti zakon propisuje da su organi ustanove: direktor, upravni i nadzorni odbor, ako zakonom nije drukčije određeno. Iz navedenih zakonskih odredaba slede tri zaključka. Prvi, da se javna služba (ustanova) može osnovati samo na osnovu izričitog ovlašćenja sadržanog u zakonu. Drugi, da se javna služba može osnovati samo „iz okvira svojih prava i dužnosti“, što znači samo u oblastima i pitanjima za čije uređivanje je nadležan subjekt koji osniva javnu službu. I, treće, da se zakonom ustanovljeni koncept javnih službi, što znači i ustanove kao jednog od organizacionih oblika javne službe, ne može dovesti u vezu ni sa delatnošću akademije nauka i umetnosti, niti sa načinom upravljanja ovom institucijom.

Nakon što je ocenio da AP Vojvodina, prema Ustavu, nema nadležnosti u oblasti nauke, što znači da u toj oblasti ne može osnivati ni bilo koju ustanovu ili drugu instituciju, da se akademija nauka i umetnosti ne može smatrati ustanovom kulture u smislu Zakona o kulturi, niti uopšte ustanovom u smislu Zakona o javnim službama, Ustavni sud je ispitao i da li eventualno u posebnom zakonu, Zakonu o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti („Službeni glasnik RS“, broj 18/10), postoji osnov za obrazovanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti. Ovim zakonom Srpska akademija nauka i umetnosti (u daljem tekstu:SANU) je definisana kao najviša naučna i umetnička ustanova u Republici Srbiji koja razvija i podstiče nauku, organizuje i unapređuje osnovna i primenjena naučna istraživanja, podstiče i unapređuje umetničku delatnost i time doprinosi opštem dobru naroda Republike Srbije i države (član 2. st. 1. i 2. Zakona). Istim članom je propisano da je Akademija ustanova od posebnog nacionalnog značaja (stav 3.) i da je jedina ustanova koja predstavlja Republiku Srbiju u međunarodnim udruženjima državnih akademija (stav 4.). Pravni osnov delovanja SANU određen je članom 5. Zakona tako što je propisano da Akademija radi na osnovu ovog zakona, zakona kojim se uređuje naučnoistraživačka delatnost, Statuta Akademije i drugih propisa (stav 1.) i da se Statutom Akademije uređuju njena organizacija, način rada i upravljanja u skladu sa zakonom (stav 2.). Prema članu 17. Zakona, delatnost Akademije obavlja se u sedištu Akademije, u Ogranku Akademije, u jedinicama Akademije van njenog sedišta i u centrima za naučna istraživanja. Statutom SANU, koji je donela Skupština SANU na sednici od 10. juna 2010. godine, predviđeno je: da Akademija ima Ogranak sa sedištem u Novom Sadu koji je njen sastavni deo i da Ogranak Akademije organizuje istraživanja i druge aktivnosti u oblasti naučnog i umetničkog stvaralaštva u okviru zadataka Akademije navedenih u članu 7. ovog Statuta, a posebno vezanim za područje Vojvodine (član 54.); da u sastav Ogranka Akademije ulaze članovi Akademije koji žive ili rade u Vojvodini; a da u aktivnostima Ogranka Akademije mogu učestvovati i ostali članovi Akademije (član 55.); da se organizacija i rad Ogranka Akademije uređuju Pravilima Ogranka Akademije, koja moraju biti u skladu sa Statutom Akademije, da se Pravila donose na skupu svih članova Ogranka Akademije i da Pravila Ogranka Akademije potvrđuje Predsedništvo Akademije (član 56.); da radom Ogranka Akademije rukovodi Izvršni odbor Ogranka Akademije na čijem je čelu predsednik Ogranka Akademije (član 57. stav 1.); kao i da se sredstva za rad Ogranka Akademije utvrđuju i raspoređuju kao posebna pozicija u finansijskom planu Akademije (član 58.).

Iz navedenih odredaba Zakona i Statuta SANU nesporno proizlaze sledeći zaključci:

Prvi načelni zaključak je da institucija kakva je akademija nauka i umetnosti nije javna služba, već osobena sui generis ustanova, koja se bavi naučnoistraživačkom delatnošću (a ne kulturom).

Drugi zaključak je da ni ovaj zakon ne sadrži pravni osnov za obrazovanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti.

I treći zaključak je da Zakon, uvažavajući položaj AP Vojvodine, propisuje da se delatnost SANU obavlja i u Ogranku Akademije kao njenom sastavnom delu, koji je detaljno razrađen Statutom SANU, počevši od toga da u sastav Ogranka ulaze članovi Akademije koji žive ili rade u Vojvodini, da se organizacija i rad Ogranka uređuju njegovim sopstvenim Pravilima, da radom Ogranka rukovodi poseban organ koga biraju članovi Akademije koji ulaze u sastav Ogranka, pa do toga da se u finansijskom planu SANU obezbeđuju posebna sredstva za rad Ogranka.

Na osnovu prethodno svestrano izvršene analize, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 183. st. 1. i 2. Ustava, kao ni odredbe relevantnih zakona ne stvaraju ustavnopravni i zakonski osnov za obrazovanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti, te je, u skladu sa već utvrđenom neustavnošću odredbe člana 64. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, utvrdio da ni odredbe člana 17. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 20. Statuta

 

U delu Statuta označenom kao „Ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava“ osporenim odredbama člana 20. uređeni su: jednakost građana „u pravima i dužnostima“ (stav 1.), zabrana diskriminacije po bilo kom osnovu (stav 2.) i ovlašćenje AP Vojvodine da može uvesti tzv. mere pozitivne diskriminacije.

Sagledavajući u celini odredbe dela II. Statuta koji nosi naziv „Ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava“, Ustavni sud konstatuje da ovaj deo Statuta počiva na ustavnopravno neprihvatljivom, pogrešnom konceptu da iz odredbe člana 183. stav 3. Ustava, kojom je utvrđeno da se autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, proizlazi da je ova odredba osnov da AP Vojvodina Statutom, kao svojim najvišim pravnim aktom, paralelno sa Ustavom uspostavi sistem garancija i zaštite ljudskih i manjinskih prava građana koji žive na njenoj teritoriji. Nasuprot konceptu koji zagovara Statut, prema stanovištu Ustavnog suda, staranje o ostvarivanju zajemčenih prava znači obavezu pokrajinskih organa i službi da, prvo u opštim aktima koje donose, i, drugo, u sprovođenju tih akata, kao i u izvršavanju zakona i podzakonskih akata republičkih organa – donošenjem pojedinačnih akata i preduzimanjem radnji, u skladu sa odgovarajućim zakonom obezbede ostvarivanje Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda saglasno Ustavom utvrđenim načelima na kojima počiva ostvarivanje tih prava i sloboda. Ova obaveza autonomne pokrajine se „pretvara“ u njeno pravo da u određenoj oblasti bliže ili dodatno uredi prava građana, uređujući određeno pitanje od pokrajinskog značaja, samo ukoliko za to postoji izričiti zakonski osnov. Zbog toga je statut autonomne pokrajine u ovom delu svojevrstan „sprovedbeni akt“ Ustava, a istovremeno i zakona, u svakom onom slučaju kada je, u skladu sa članom 18. Ustava, način ostvarivanja određenog prava propisan zakonom, a nije, niti može biti pandan Ustavu.

S obzirom na prethodno izneto, Ustavni sud ističe da su jednakost građana i zabrana diskriminacije, posredne ili neposredne, po bilo kom osnovu, svim građanima Republike Srbije, bez obzira na kom delu njene teritorije žive, garantovani Ustavom (član 21.), kao jedno od osnovnih načela na kojima počiva ostvarivanje svih zajemčenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda. Stoga, prema stavu Ustavnog suda, autonomna pokrajina, kao oblik decentralizacije državne vlasti, ne može biti garant ljudskih i manjinskih prava i sloboda, niti načela u skladu sa kojima se ta prava i slobode ostvaruju, te, polazeći od stanovišta iznetih u delu VI ovog obrazloženja, pitanje jednakosti građana i zabrane diskriminacije ne može biti predmet statutarnog uređivanja. Ustavni sud dodatno ističe da je odredba stava 3. osporenog člana 20. Statuta u direktnoj suprotnosti sa stavom 4. člana 21. Ustava, jer se, saglasno Ustavu, mere tzv. pozitivne diskriminacije mogu uvoditi samo zakonom. Zbog toga, AP Vojvodina, koja prema Ustavu nema zakonodavnu vlast, ove mere ne može uvesti nijednim svojim opštim aktom, imajući u vidu da su i statut i drugi opšti akti autonomne pokrajine niže pravne snage od zakona.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 20. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 21. stav 1. Statuta

 

Osporenom odredbom stava 1. člana 21. Statuta je propisano da AP Vojvodina određenim kategorijama stanovništva (porodica, deca, trudnice, majke tokom porodiljskog odsustva i samohrani roditelji) obezbeđuje dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite.

Dakle, reč je o pravima iz oblasti socijalne zaštite i o ovlašćenju AP Vojvodine da u ovoj oblasti navedenim kategorijama ustanovi prava (dodatna i dopunska) mimo onih prava koja iste kategorije stanovništva imaju na ostalom delu teritorije Republike Srbije, odnosno da obezbedi „viši stepen zaštite“ prava koje te kategorije stanovništva imaju prema zakonima kojima je odgovarajuće pravo uređeno.

Ustavni sud podseća da je u Odluci IUz-353/2009, ocenjujući ustavnost odredbe člana 53. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, a potom i odredbe člana 58. istog zakona, kojom je na suštinski istovetan način utvrđena izvorna nadležnost AP Vojvodine u oblasti zaštite majke i deteta, utvrdio da ove odredbe nisu u skladu sa Ustavom u delu kojim je bilo predviđeno da AP Vojvodina uređuje druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom, kao i druge oblike socijalne zaštite, odnosno dodatna i dopunska prava i zaštitu porodice, prava dece, trudnica, majki tokom porodiljskog odsustva i samohranih roditelja. Polazeći od Ustavom utvrđene sadržine prava na socijalnu zaštitu i posebne zaštite porodice, majke, samohranog roditelja i deteta, zajemčenih odredbama čl. 68. i 66. stav 1. Ustava, Ustavni sud je stao na stanovište da se ova prava mogu urediti samo zakonom, čime se, između ostalog, obezbeđuje i jednakost građana u ostvarivanju Ustavom zajemčenih prava iz ove oblasti. U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da osporene zakonske odredbe u označenim delovima nisu u saglasnosti sa Ustavom, jer propisivanje izvorne nadležnosti autonomne pokrajine za uređivanje nekog pitanja, samo po sebi, znači da će to pitanje biti uređeno aktom niže pravne snage od zakona. Ovom prilikom, Ustavni sud dodatno ukazuje da Ustav dopušta samo jedan izuzetak da se opštim aktom autonomne pokrajine ustanovi neko dodatno pravo. Taj izuzetak utvrđen je odredbom člana 79. stav 2. Ustava i odnosi se isključivo na prava pripadnika nacionalnih manjina koja se tiču očuvanja njihovih posebnosti, pri čemu se i u tom slučaju dodatna prava pokrajinskim propisom mogu ustanoviti samo na osnovu zakona.

Sa druge strane, Ustavni sud još jedom naglašava da je kod ocene ustavnosti osporenih zakonskih odredaba, upravo u interesu građana AP Vojvodine, pribegao krajnje ekstenzivnom tumačenju Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), u delu kojim taj zakon propisuje u kojim slučajevima i na koji način je moguće odstupanje od zakonom uređenih prava i načina pružanja usluga socijalne zaštite. U tom smislu, iako se ovlašćenje autonomne pokrajine iz člana 57. stav 2. ovog zakona da propiše primenu viših standarda i povoljnije uslove, striktno gledano, odnosi na ostvarivanje usluga socijalne zaštite koje obezbeđuje autonomna pokrajina (smeštaj u dom, svratište i dr.), dok su odredbama čl. 110. i 111. Zakona, u oblasti socijalne zaštite u celini, a ne samo za pružanje usluga socijalne zaštite, data šira ovlašćenja jedinicama lokalne samouprave – da mogu svojim aktima urediti pružanje jednokratne pomoći građanima i porodicama u novcu ili naturi (član 110.), odnosno da mogu urediti i druge vrste materijalne pomoći na svojoj teritoriji (član 111.), Ustavni sud je stao na stanovište da se u ovom slučaju, s obzirom na izrazitu socijalnu komponentu prava zajemčenih odredbama čl. 66. i 68. Ustava, a imajući u vidu da, saglasno Ustavu, jemstva neotuđivih prava služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinaca u pravednom otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19. Ustava) i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva (član 18. stav 3. Ustava), može naći osnov da se ovlašćenje autonomne pokrajine iz Zakona o socijalnoj zaštiti šire tumači. Stoga je Sud ocenio da odredba člana 53. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine nije nesaglasna sa Ustavom u delu kojim je kao izvorna nadležnost AP Vojvodine propisano da AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje povoljnije uslove za ostvarivanje prava u oblasti socijalne zaštite. Iz istih razloga, Ustavni sud je protumačio da pravno neadekvatnu sintagmu „viši stepen zaštite“, korišćenu u odredbi člana 58. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine očigledno u smislu njenog laičkog značenja, treba takođe shvatiti kao povoljnije uslove za ostvarivanje prava iz socijalne zaštite, te je ocenio da ni odredba člana 58. Zakona, u tom delu, nije nesaglasna sa Ustavom. Ovakva ocena Ustavnog suda konkretno bi značila da AP Vojvodina, „u skladu sa svojim materijalnim mogućnostima“ kako je i propisano članom 53. tačka 1) Zakona koji se odnosi na sve vidove socijalne zaštite, radi stabilnog demografskog razvoja, može, na primer, urediti slučajeve u kojima se pruža materijalna pomoć porodici prilikom rođenja deteta, može urediti u kojim će se slučajevima porodici omogućiti povoljniji uslovi smeštaja i boravka deteta u predškolskoj ustanovi, u kojim slučajevima će se obezbediti povoljniji uslovi za pokušaj veštačke oplodnje i sl.

Međutim, Ustavni sud nalazi da se vezano za osporenu statutarnu odredbu postavlja još jedno sporno ustavnopravno pitanje. Naime, iako se radi o jednom od pitanja koje je kao pitanje od pokrajinskog značaja zakonom određeno kao nadležnost AP Vojvodine, i to tako što u članu 58. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine izričito stoji da AP Vojvodina, preko svojih organa, ovu nadležnost vrši „u skladu sa zakonom“, toga nema u osporenoj odredbi člana 21. stav 1. Statuta. Naprotiv, iz osporene odredbe sledi da je to jedno od prava građana koje im AP Vojvodina, svojim Statutom, samostalno jemči. Osnovanost ovakvog zaključka Ustavnog suda potvrđuje i činjenica da se odredba člana 21. nalazi u delu Statuta označenom kao „Ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava“, a da je uopšte i nema među nadležnostima pobrojanim u pojedinim oblastima društvenog života u članu 29. Statuta. No, čak i kada bi se ustavni osnov za ovu osporenu odredbu Statuta pokušao naći u članu 183. stav 3. Ustava, nailazi se na nove ustavnopravne prepreke, jer je Ustavom utvrđeno da se autonomne pokrajine o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava staraju u skladu sa zakonom. Kako se prema članu 18. stav 2. Ustava način ostvarivanja zajemčenih prava propisuje zakonom, i to pod Ustavom utvrđenim uslovima, to znači da „uloga“ autonomne pokrajine u ostvarivanju određenog prava mora biti propisana zakonom, te se njeno staranje o ostvarivanju prava može i mora kretati u okvirima „uloge“ koju je propisao zakonodavac. Stoga poziv na odredbu člana 183. stav 3. Ustava ne daje prostora za tumačenje da autonomna pokrajina može samostalno, ničim ograničena, svojim aktom uređivati bilo koje ljudsko ili manjinsko pravo ili način njegovog ostvarivanja, smatrajući to staranjem o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava.

Imajući u vidu sve navedeno, te činjenicu da osporenoj odredbi Statuta nedostaje bitan element koji bi je činio saglasnom sa Ustavom, Ustavni sud je ocenio da, za razliku od ranije osporene odredbe člana 58. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, nema ustavnopravnog prostora da se delimičnom kasacijom ostavi na snazi ono što bi AP Vojvodina, saglasno članu 58. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, mogla da uredi u oblasti ostvarivanja prava porodice, dece, trudnica, majki i samohranih roditelja (povoljniji uslovi za ostvarivanje prava), te je stoga Sud utvrdio da odredba člana 21. stav 1. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 22. Statuta

 

Osporenom odredbom člana 22. Statuta se utvrđuje da pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, uživaju posebnu zaštitu i sva prava koja su aktima Republike Srbije garantovana nacionalnim manjinama i pripadnicima nacionalnih manjina.

Ustavni sud nalazi da se povodom osporene odredbe postavljaju dva sporna pitanja. Prvo, iz jezičkog tumačenja odredbe člana 22. Statuta proizlazi da postoji razlika između „pripadnika nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“ i „pripadnika nacionalnih manjina“, odnosno da to nisu iste pravne kategorije, jer prvima Statut garantuje ono što je drugima garantovano „aktima Republike Srbije“. Ustavni sud ukazuje da za ovakvo razlikovanje ne samo da nema uporišta u Ustavu, nego ga nema ni u samom Statutu, jer je iz sistemskog tumačenja odredaba Statuta nesporno da se radi o istim kategorijama – pripadnicima nacionalnih manjina. Drugo sporno pitanje je to što se i u ovom slučaju Statut „stavio na mesto“ Ustava, čak i iznad njega, imajući u vidu da nacionalnim manjinama u AP Vojvodini Statut garantuje ono što inače svim nacionalnim manjinama u Republici Srbiji garantuje Ustav (odredbe čl. 14. i 21, člana 75. stav 1. i člana 76. Ustava).

Nalazeći da je i osporena odredba člana 22. Statuta posledica ustavnopravno neprihvatljivog shvatanja položaja autonomne pokrajine u ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava i sloboda, Ustavni sud je, iz razloga navedenih kao u delu VI ovog obrazloženja, tako i prilikom ocene odredbe člana 20. Statuta, utvrdio da osporena odredba nije saglasna sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 23. Statuta

 

Odredbom stava 1. osporenog člana 23. Statuta AP Vojvodina, svojim aktom, poput ustavotvorca koji to čini u članu 20. stav 2. Ustava, građanima garantuje da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati. Odredbom stava 2. ovog člana „redefiniše“ se odredba člana 79. stav 2. Ustava, te umesto kako je Ustavom utvrđeno da se, u skladu sa Ustavom, dakle u okviru zajemčenih prava na očuvanje posebnosti, „na osnovu zakona pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina“, AP Vojvodina samostalno utvrđuje da može „obezbediti dodatna ili dopunska prava, odnosno viši stepen zaštite prava“ pripadnika nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine. Na kraju, stavom 3. člana 23. Statuta je predviđeno, bez upućivanja na Ustav, da AP Vojvodina „prati ostvarivanje ljudskih prava iz stava 1. ovog člana“ (ma šta to značilo, pošto stav 1. govori o „dostignutom nivou“) i da „obezbeđuje njihovo ostvarivanje i zaštitu u slučaju kada ta zaštita nije obezbeđena na republičkom ili lokalnom nivou“.

Imajući u vidu da se u odredbama st. 2. i 3. člana 23. Statuta govori o „višem stepenu zaštite prava“, odnosno o „obezbeđivanju zaštite prava kada ta zaštita nije obezbeđena na republičkom ili lokalnom nivou“, Ustavni sud smatra da je potrebno dodatnu pažnju posvetiti ustavnopravnoj analizi ovih pojmova. Sud ukazuje da se u ovom slučaju, za razliku od člana 21. Statuta, korišćenje označenih pojmova ne može pripisati eventualnom laičkom tumačenju njihovog značenja, jer je nesporno da donosilac Statuta pod ovim pojmovima podrazumeva pravnu zaštitu zajemčenih prava. U tom smislu, Ustavni sud nalazi da je pravno značenje pojma „zaštita prava“ u Statutu pogrešno shvaćeno. Naime, saglasno članu 22. Ustava, svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (stav 1.) i građani imaju pravo da se obrate međunarodnim institucijama radi zaštite svojih sloboda i prava zajemčenih Ustavom (stav 2.). Ustavom je posebno zajemčeno pravo na pravno sredstvo prema kome svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2. Ustava). Takođe, Ustavom utvrđeni princip zakonitosti uprave iz člana 198. stav 2. Ustava predviđa da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju nije predviđena drugačija sudska zaštita. U skladu sa navedenim ustavnim odredbama je i nadležnost Republike Srbije iz člana 97. tačka 2. Ustava da, između ostalog, uređuje i obezbeđuje zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost, postupak pred sudovima i drugim državnim organima, kao i odgovornost i sankcije za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata. Konačno, odredom člana 170. Ustava ustanovljena je ustavna žalba, kao posebno i izuzetno pravno sredstvo koje Ustavnom sudu može podneti svako ko smatra da mu je pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili imaoca javnog ovlašćenja povređeno ili uskraćeno neko od zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava i sloboda. U širem smislu, zaštita ljudskih i manjinskih prava ostvaruje se i u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata, kada se iz pravnog poretka, odlukom Ustavnog suda, uklanjaju oni opšti akti za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom i/ili zakonom, odnosno da su u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.

Izneti pregled relevantnih ustavnih odredaba ukazuje na to da je mehanizam zaštite zajemčenih prava utvrđen Ustavom i da se njegovo ostvarivanje obezbeđuje, pre svega, odgovarajućim procesnim zakonima kojima se uređuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima. To znači sledeće: prvo, da se zaštita zajemčenih prava obezbeđuje „na republičkom nivou“; drugo, da se zaštita zajemčenih prava ne može obezbeđivati aktima niže pravne snage od zakona (uz izuzetak propisivanja prekršaja i prekršajnih sankcija, u skladu sa zakonom, za povrede pokrajinskih ili lokalnih propisa), te stoga ni autonomna pokrajina, ni lokalna samouprava ne mogu svojim aktima uređivati mehanizam zaštite zajemčenih prava; treće, čak i kada bi prethodno bilo moguće, ne postoji ustavni osnov po kome bi autonomna pokrajina svojim aktom predvidela da će „preuzeti“ nadležnost Republike ili jedinice lokalne samouprave; konačno, da je, s obzirom na celovito utvrđen sistem zaštite zajemčenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda statutarni pojam „viši stepen zaštite prava“ contradictio in adiecto.

Polazeći od svega prethodno izloženog, kao i konstatacija i stavova iznetih kako u delu VI ovog obrazloženja, tako i prilikom ocene odredaba člana 20. Statuta, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 23. Statuta nisu saglasne sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 24. st. 1. i 2. Statuta

 

Osporenom odredbom stava 1. člana 24. Statuta predviđeno je da „u pokrajinskim organima i organizacijama, pripadnici nacionalnih zajednica u AP Vojvodini treba da budu zastupljeni srazmerno njihovoj zastupljenosti u stanovništvu na području rada pokrajinskih organa odnosno organizacija“, a odredbom stava 2. istog člana da je Vlada AP Vojvodine, na osnovu pokrajinske skupštinske odluke Skupštine AP Vojvodine, dužna da preduzme posebne mere i aktivnosti s ciljem postizanja srazmerne zastupljenosti u slučaju postojanja nesrazmerne zastupljenosti pripadnika različitih nacionalnih zajednica u određenim pokrajinskim organima odnosno organizacijama.

Ispitujući saglasnost osporenih odredaba sa Ustavom, Ustavni sud najpre konstatuje da osporene odredbe mogu imati samo značenje da je njima propisana srazmerna zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina ne samo u Skupštini AP Vojvodine, već i pokrajinskim organima uprave i organizacijama koje AP Vojvodina obrazuje radi vršenja svojih izvornih nadležnosti i poverenih poslova. Ustavni sud dalje konstatuje da je odredbom člana 77. stav 2. Ustava, na koju ukazuje predlagač, utvrđeno da se pri zapošljavanju u državnim organima, javnim službama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina, što znači da Ustav ne garantuje srazmernu zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina prilikom zapošljavanja ni u organima autonomne pokrajine. Međutim, polazeći od toga da je članom 79. stav 2. Ustava utvrđeno da se pokrajinskim propisima, na osnovu zakona, mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina i da je članom 21. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina propisano da se prilikom zapošljavanja u javnim službama, uključujući policiju, vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva, odgovarajućoj zastupljenosti i o poznavanju jezika koji se govori na području organa ili službe, Ustavni sud je ocenio da se mogu prihvatiti razlozi dati u odgovoru donosioca Statuta da se navedena zakonska odredba može smatrati zakonskim osnovom da autonomna pokrajina, uređujući organizaciju i rad svojih organa i službi, kao dodatno pravo pripadnika nacionalnih manjina, njihovu „odgovarajuću“ zastupljenost, opredeli kao „srazmernu“ zastupljenost u pokrajinskim organima i službama.

Sa druge strane, Ustavni sud naglašava, prvo, da odredbe člana 24. Statuta ne mogu ni na koji način ograničiti broj zaposlenih pripadnika srpskog naroda u pokrajinskim organima uprave i organizacijama, odnosno da se srazmerna zastupljenost odnosi samo na pripadnike nacionalnih manjina – srazmerno njihovom broju u ukupnom sastavu stanovništva na teritoriji AP Vojvodine i, drugo, da mere i aktivnosti radi postizanja srazmerne zastupljenosti moraju biti propisane opštim aktom Skupštine AP Vojvodine, a izvršni organ ih može samo preduzimati.

Pod navedenim uslovima i ograničenjima, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba člana 24. Statuta.

  • Ocena odredaba člana 25. Statuta

 

Odredbe osporenog člana 25. Statuta takođe spadaju među one odredbe koje donosilac akta vezuje za nadležnost autonomne pokrajine da se stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava. Stavom 1. ovog člana Statut utvrđuje se da pripadnici nacionalnih manjina („nacionalnih zajednica koje čine …“) putem nacionalnih saveta ostvaruju „oblik autonomije“, osnivaju ustanove, samostalno odlučuju ili učestvuju u odlučivanju u pitanjima iz oblasti obrazovanja, kulture, upotrebe jezika i informisanja. Stavom 2. istog člana Statuta je predviđeno da AP Vojvodina u okviru svojih prava i dužnosti poverava vršenje pojedinih poslova nacionalnim savetima ili ih uključuje u odlučivanje o pitanjima iz stava 1. ovog člana i obezbeđuje sredstva za vršenje tih poslova.

Ustavni sud je ocenio da su i u ovom slučaju prekoračene granice ustavnog ovlašćenja autonomne pokrajine. Naime, pravo nacionalnih manjina da, radi ostvarivanja svojih kolektivnih prava zajemčenih Ustavom, biraju svoje nacionalne savete utvrđeno je odredbom člana 75. stav 3. Ustava, te ne može biti predmet utvrđivanja, niti uređivanja Statuta, posebno imajući u vidu da Ustav izričito predviđa da se ovo pravo ostvaruje u skladu sa zakonom. Drugo, saglasno Ustavu, nacionalni saveti nacionalnih manjina nisu „oblik autonomije“ nacionalnih manjina, već institucionalni oblik putem koga se u određenim oblastima društvenog života, značajnim za očuvanje identiteta nacionalne manjine, ostvaruje pravo na samoupravu u tim oblastima, tako što nacionalni savet, kao predstavnik nacionalne manjine, učestvuje u odlučivanju ili samostalno odlučuje o pojedinim pitanjima iz ovih oblasti, a što, sa teorijskog stanovišta može biti različito od pojma „autonomije“. Upravo iz tih razloga da se ne bi otvaralo pitanje istovetnosti značenja, pravila nomotehnike ne dozvoljavaju „zamenu“ pojmova, pogotovu kada se radi o pojmovima utvrđenim Ustavom kao najvišim pravnim aktom. Treće, članom 178. stav 2. Ustava utvrđeno je da autonomna pokrajina pojedina pitanja iz svoje nadležnosti (vršenje pojedinih poslova iz svoje izvorne nadležnosti) može poveriti samo jedinicama lokalne samouprave, zbog čega je Ustavni sud u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da je nesaglasna sa Ustavom odredba člana 74. tačka 5) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kojom je takođe bilo predviđeno da AP Vojvodina, u oblasti kulture, prosvete i javnog informisanja može poveriti poslove iz svoje nadležnosti nacionalnim savetima nacionalnih manjina. Konačno, kako su, na osnovu člana 75. stav 3. Ustava, Zakonom o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) uređeni poslovi čije se vršenje poverava nacionalnim savetima i način učešća nacionalnih saveta u odlučivanju o pojedinim pitanjima (Zakonom označeno kao „nadležnost“ nacionalnih saveta), kao i sva druga pitanja od značaja za njihov rad, uključujući i način finansiranja, to pitanje da li će i u kojim slučajevima nacionalni saveti biti uključeni u odlučivanje o nekom pitanju nije u domenu volje autonomne pokrajine, iz čega sledi da ne može ni biti predmet opštih akata koje donosi autonomna pokrajina.

Na osnovu prethodno izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 25. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 26. Statuta

 

Osporenom odredbom stava 1. člana 26. Statuta utvrđeno je da su u organima i organizacijama AP Vojvodine u službenoj upotrebi srpski jezik i ćiriličko pismo, mađarski, slovački, hrvatski, rumunski i rusinski jezik i njihova pisma, u skladu sa zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom. Odredba stava 2. osporenog člana Statuta predviđa da će se primena latiničkog pisma srpskog jezika u organima i organizacijama AP Vojvodine urediti pokrajinskom skupštinskom odlukom u skladu sa zakonom, dok je u stavu 3. istog člana određeno da se pravo na službenu upotrebu jezika nacionalnih zajednica, koji nisu navedeni u stavu 1. ovog člana, ostvaruje u skladu s ratifikovanim međunarodnim ugovorima, zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Ustavni sud ističe da su za ocenu ustavnosti ovih osporenih odredaba Statuta relevantne odredbe člana 10. Ustava kojima je službena upotreba jezika i pisma utvrđena kao jedno od načela ustavnog poretka u Republici Srbiji. Prema ovim odredbama, u Republici Srbiji su u službenoj upotrebi srpski jezik i ćiriličko pismo (stav 1. člana 10. Ustava), a službena upotreba drugih jezika i pisama se uređuje zakonom, na osnovu Ustava (stav 2. istog člana). Iz navedenog sledi da se, u konkretnom slučaju, u odnosu na odredbe st. 1. i 2. člana 26. Statuta kao sporna postavljaju sledeća pitanja. Prvo, da li je ustavnopravno dopušteno da se bilo kojim aktom utvrđuje službena upotreba srpskog jezika i ćiriličkog pisma. Drugo, da li ima ustavnog osnova da se upotreba latiničkog pisma srpskog jezika uređuje opštim aktom autonomne pokrajine „u skladu sa zakonom“.

Ustavni sud ocenjuje da je odgovor na oba navedena sporna pitanja negativan. Naime, ni zakon, a dosledno tome niti jedan opšti pravni akt niže pravne snage od zakona ne može utvrđivati službenu upotrebu srpskog jezika i ćiriličkog pisma, jer je to učinio ustavotvorac u odredbi člana 10. stav 1. Ustava. Sa druge strane, službena upotreba ne samo drugih jezika, već i drugih pisama, što znači i latiničkog pisma srpskog jezika, prema stavu 2. člana 10. Ustava, uređuje se zakonom.

S obzirom na pozivanje donosioca Statuta da pitanje službene upotrebe jezika i pisama u organima i organizacijama AP Vojvodine spada u domen rada organa i organizacija AP Vojvodine, a samim tim proizlazi iz ovlašćenja autonomne pokrajine iz člana 183. stav 1. Ustava na samoorganizovanje, Ustavni sud naglašava da je odredbom Ustava na koju se pozvao donosilac osporenog akta utvrđeno da autonomne pokrajine nadležnost, izbor, organizaciju i rad svojih organa i službi koje osnivaju uređuju ne samo u skladu sa svojim statutom, već i sa Ustavom. To znači da je pravo na samoorganizovanje rada pokrajinskih organa i službi omeđeno i ograničeno ustavnim normama, među kojima su, u ovom slučaju, ustavna načela o službenoj upotrebi jezika i pisama.

No, pošto je Ustav odredio da se službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje zakonom, Ustavni sud je ispitivao da li Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisma (“Službeni glasnik RS“, br. 45/91, 53/93, 67/93, 48/94, 101/05 i 30/10), kao relevantni zakon kojim se ova pitanja uređuju, sadrži pravni osnov da neka od pitanja službene upotrebe drugih jezika i pisama uredi autonomna pokrajina. U tom smislu, Ustavni sud najpre konstatuje da je upotreba latiničkog pisma u potpunosti uređena ovim zakonom i da stoga nema zakonskog osnova da pitanje upotrebe latiničkog pisma srpskog jezika bude predmet statutarnog uređivanja, te time još manje da se statutom autonomne pokrajine uređivanje ovog pitanja prepusti drugom pokrajinskom opštem aktu. Što se, pak tiče službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina, ovaj zakon i Zakon o zaštiti prava nacionalnih manjina („Službeni list SRJ“, br. 11/02 i 57/02 i „Službeni glasnik RS“, broj 72/09), odredbama članova 11. oba zakona, detaljno uređuju službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina, predviđajući nadležnost jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji žive pripadnici nacionalnih manjina da, pod zakonom propisanim uslovima, uvedu ravnopravnu upotrebu jezika i pisma nacionalne manjine. Međutim, Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisma, u članu 11. stav 5, sadrži ovlašćenje autonomne pokrajine ne da uredi službenu upotrebu jezika i pisma nacionalnih manjina, već da svojim statutom utvrdi jezike nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi u radu organa autonomne pokrajine. Dakle, zakonsko ovlašćenje postoji samo u odnosu na to da autonomna pokrajina, isključivo svojim statutom, utvrdi (taksativno navede) koji su sve jezici nacionalnih manjina u službenoj upotrebi u radu njenih organa, u skladu sa zakonom, a ne i sa pokrajinskim propisom.

Ustavni sud zaključuje da iz svega navedenog sledi da odredba stava 1. člana 26. Statuta ne bi bila ustavnopravo sporna da je njome predviđeno da su u organima i organizacijama AP Vojvodine, pored srpskog jezika, u službenoj upotrebi i mađarski, …. jezik, u skladu sa zakonom. Kako to nije učinjeno, Sud je utvrdio da osporena odredba nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

S obzirom na to da, kao što je rečeno, nema ni ustavnog, ni zakonskog osnova da se upotreba latiničkog pisma srpskog jezika uređuje bilo kojim aktom niže pravne snage od zakona, Ustavni sud je utvrdio da ni odredba stava 2. člana 26. Statuta nije saglasna sa Ustavom i zakonom.

Nije bilo osnova da se Ustavni sud upušta u razmatranje saglasnosti osporenih statutarnih odredaba sa članom 76. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kako je to traženo podnetim predlogom, pošto je Odlukom IUz-353/2009 Sud utvrdio da ova zakonska odredba nije u saglasnosti sa Ustavom.

Imajući u vidu da su odredbe člana 26. Statuta dvema podnetim inicijativama osporene u celini i da je odredba stava 3. ovog člana u pravnoj vezi sa prethodnim odredbama u odnosu na koje je predlogom ovlašćenog predlagača pokrenut postupak za ocenu ustavnosti, Ustavni sud je pristupio oceni i ove odredbe. Njome je, kao što je na početku rečeno, predviđeno da se pravo na službenu upotrebu „jezika nacionalnih zajednica, koji nisu navedeni u stavu 1. ovog člana“ ostvaruje u skladu sa „ratifikovanim međunarodnim ugovorima, zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom“. Formulacija navedene statutarne odredbe otvara više spornih ustavnopravnih pitanja. Prvo, pošto je upotreba srpskog jezika navedena u stavu 1. ovog člana to znači: a) da se pripadnici srpskog naroda, i u ovom slučaju, smatraju „pripadnicima nacionalne zajednice“, a srpski jezik je u Republici Srbiji samo jedan od jezika „nacionalnih zajednica“ i b) da se službena upotreba jezika konstitutivnog naroda u njegovoj matičnoj državi izjednačava sa službenom upotrebom jezika drugih naroda čiji pripadnici žive na teritoriji Republike Srbije. Nesporno je da za ovakvo shvatanje donosioca Statuta nema ni ustavnopravnog, a ni uporednopravnog ili teorijskog utemeljenja. Drugo, i pored izričite zakonske odredbe da se statutom autonomne pokrajine utvrđuju jezici nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi u radu pokrajinskih organa, i to bez ikakvog zakonskog ograničenja ili kriterijuma, što autonomnoj pokrajini daje potpunu slobodu u opredeljivanju koje će jezike nacionalnih manjina taksativno navesti (utvrditi) kao jezike u službenoj upotrebi u radu svojih organa, odredba stava 3. člana 26. Statuta se odnosi na upotrebu nekih drugih jezika nacionalnih manjina – „koji nisu navedeni u stavu 1. ovog člana“, a koji se ne utvrđuju Statutom, već se pravo na njihovu upotrebu „ostvaruje u skladu s ratifikovanim međunarodnim ugovorima, zakonom i pokrajinskom skupštinskom odlukom“. S obzirom na nesaglasnost odredbe stava 3. člana 26. Statuta sa članom 11. stav 5. Zakona o službenoj upotrebi jezika i pisma, na ustavnu i zakonsku nemogućnost da se „pravo na službenu upotrebu jezika“ ostvaruje u skladu sa propisom autonomne pokrajine, jer to znači da se pokrajinskim propisom uređuje njegovo ostvarivanje, a što je daleko šire od utvrđivanja jezika koji su u službenoj upotrebi, kao i na nepostojanje ustavnog osnova da pitanje koji su jezici u službenoj upotrebi u Republici Srbiji i na koji način će se ostvarivati službena upotreba jezika i pisama, bude predmet međunarodnog ugovaranja, to, ni sa ovog stanovišta, odredba člana 26. stav 3. Statuta nema ustavnopravno utemeljenje.

Ustavni sud dodatno ukazuje da se odredbe člana 26. Statuta, suprotno navodima donosioca Statuta, ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa procesnim zakonima kojima je uređeno pitanje jezika na kome se vodi postupak i pravo korišćenja sopstvenog jezika u postupku pred sudom ili drugim državnim organom. Reč je takođe o pitanjima koja se uređuju isključivo zakonom, te ne mogu biti predmet Statuta.

Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 26. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

 

VIII

Ustavnoprava ocena osporenih odredaba Statuta kojima je uređena nadležnost Autonomne pokrajine Vojvodine

 

Pre prelaska na ustavnopravnu ocenu pojedinih odredaba Statuta koje su sadržane u delu III. označenom kao „Nadležnost AP Vojvodine“, Ustavni sud načelno skreće pažnju da, saglasno odredbama Ustava, autonomna pokrajina nije ovlašćena da sopstvenim aktom utvrđuje svoje nadležnosti. Iznoseći svoje stanovište o ustavnopravnom položaju, sadržini i granicama pokrajinske autonomije prema Ustavu Republike Srbije od 2006. godine, u Odluci IUz-353/2009, Ustavni sud je pošao od toga danadležnost Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje odnose u svim oblastima društvenog života proizlazi iz određenja Republike Srbije kao unitarne države i utvrđena je odredbama člana 97. Ustava i da, pošto se samo u federalnim državama utvrđuje isključiva nadležnost federacije, odnosno isključiva nadležnost federalnih jedinica, a potom i njihova mešovita nadležnost, ovakav princip raspodele nadležnosti ne može da važi za unitarnu državu koja u svom unutrašnjem državnom uređenju ima autonomne pokrajine kao izraz subdržavne vlasti. Istovremeno, Ustavni sud je stao na stanovište da odredbe člana 12. Ustava mogu biti shvaćene i tumačene samo u smislu decentralizacije kao ustavnopravnog koncepta unutrašnjeg uređenja Republike Srbije, te se kao takve i nalaze među načelima Ustava, čime je Ustavom, kao osnovnim pravno-političkim aktom, postavljen temelj izgradnje i jačanja države koja je „servis“ svojih građana, a koja to može postati samo u uslovima decentralizacije centralne (državne) vlasti, što znači da se država Ustavom obavezala da će se „odreći“ dela svojih nadležnosti tako što će ih preneti u nadležnost nižih nivoa – na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu. Na taj način prenete nadležnosti, u interesu građana koji žive, rade, zadovoljavaju svoje potrebe i ostvaruju svoja prava na teritoriji koja čini autonomnu pokrajinu ili jedinicu lokalne samouprave, postaju izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave. Sud je ocenio da se ustavotvorac opredelio da ustavni kriterijum za prenošenje (devoluciju) dela nadležnosti centralne vlasti na autonomnu pokrajinu, dakle za utvrđivanje tzv. izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, bude „svrsishodan način“ ostvarivanja pojedinih pitanja unutar autonomne pokrajine, i to onih pitanja „u kojima nije nadležna Republika Srbija“ (član 177. stav 1. Ustava). Kako je isti kriterijum, samo u odnosu na svrsishodnost ostvarivanja pojedinih pitanja unutar jedinice lokalne samouprave, utvrđen i kada je reč o izvornoj nadležnosti jedinica lokalne samouprave, to su Ustavom dalje uvedeni pojmovi „pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja“, kao dodatni kriterijum za decentralizaciju, a time i za razgraničenje nadležnosti Republike od izvornih nadležnosti pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, sa jedne strane, i za međusobno razgraničenje izvorne nadležnosti autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, sa druge strane. S obzirom na to da je odredbom člana 177. stav 2. Ustava zakonu prepušteno da odredi koja su pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja, Ustavni sud je ocenio da se zakonom konačno opredeljuje konkretna sadržina izvornih nadležnosti autonomne pokrajine. Međutim, ukoliko bi se sadržina pokrajinske autonomije tumačila samo u svetlu odredaba člana 177. Ustava, moglo bi se zaključiti da njihova uopštenost, ili tačnije rečeno, nedovoljno eksplicitno postavljen kriterijum za razgraničenje nadležnosti, u potpunosti ostavlja na volju zakonodavcu da odredi sadržinu pokrajinske autonomije (i lokalne samouprave), a što može dovesti do dve podjednako neprihvatljive posledice: a) da se zakonom samo simbolično odredi koja pitanja su od pokrajinskog (odnosno lokalnog) značaja, čime bi formalno bio poštovan nalog ustavotvorca, ali suštinski ne bi bila izvršena decentralizacija vlasti, a time bi se izgubio smisao postojanja pokrajinske autonomije (i lokalne samouprave) i država bi i dalje suštinski ostala centralizovana ili b) da zakonodavac na autonomnu pokrajinu (ili jedinicu lokalne samouprave) prenese i one nadležnosti Republike koje su, po svojoj prirodi, izraz suverenosti države, smatrajući ih pitanjima od pokrajinskog (lokalnog) značaja, čime bi se, postupajući u okviru naloga ustavotvorca, faktički izmenio Ustavom utvrđeni položaj ovog teritorijalnog oblika unutrašnjeg državnog uređenja unitarne države. Zbog toga je Ustavni sud zauzeo stav da se sadržina i granice pokrajinske autonomije, u smislu korpusa njenih izvornih nadležnosti, moraju tumačiti kroz međusobnu povezanost odredaba čl. 177. i 183. Ustava. Ovo iz razloga što su, za razliku od načelnog kriterijuma za razgraničenje nadležnosti iz člana 177. Ustava, odredbama člana 183. Ustava izričito utvrđene izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, i to: samostalno uređivanje, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, nadležnosti, izbora, organizacije i rada organa i službi koje osniva (stav 1.); autonomija da, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u Ustavom utvrđenim oblastima društvenog života (stav 2.); staranje o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom (stav 3.); autonomija u utvrđivanju simbola pokrajine i načina njihovog korišćenja (stav 4.); upravljanje pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom (stav 5.); finansijska autonomija, u skladu sa Ustavom i zakonom, koja pored prava na izvorne prihode, uključuje i pravo na samostalno donošenje budžeta i završnog računa, ali i obavezu obezbeđivanja sredstava jedinicama lokalne samouprave za obavljanje poverenih poslova iz nadležnosti autonomne pokrajine (stav 6.). U tom smislu, Sud je zaključio da je odredbom člana 183. stav 2. Ustava utvrđeno, po principu numerus clausus, koje su to oblasti društvenog života u kojima se država „odrekla“ dela svojih nadležnosti i prepustila autonomnoj pokrajini da u tim oblastima uređuje pitanja za koje je zakonom određeno da su od pokrajinskog značaja. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da iz navedenog ustavnog rešenja proizlazi i to da u nabrojanim oblastima autonomna pokrajina ima normativnu nadležnost (normativnu funkciju), ali joj se Ustavom ne prenosi deo zakonodavne vlasti, pošto pitanja od pokrajinskog značaja u tim oblastima uređuje „u skladu sa zakonom“, što znači u skladu sa zakonom kojim je zakonodavac tu oblast društvenog života uredio jedinstveno za teritoriju čitave Republike i jednako za sve građane, bez obzira na kom delu njene teritorije žive i rade. Sledeći stav Ustavnog suda odnosio se na to da jezičko i sistemsko tumačenje odredbe člana 177. stav 2. i uvodne rečenice odredbe stava 2. člana 183. Ustava, upućuju na to da se Ustavom autonomnoj pokrajini ne prenosi u celini uređivanje oblasti navedenih u tač. 1. do 3. već pojedina pitanja iz ovih oblasti, a koja su to pitanja odrediće se, saglasno stavu 2. člana 177. Ustava, zakonom, polazeći od toga da li se, prema kriterijumu iz stava 1. istog člana, radi o pitanju od pokrajinskog značaja. Sud je našao da se samo ovakvim tumačenjem Ustavom utvrđene sadržine i granica izvorne nadležnosti autonomne pokrajine u pogledu uređivanja pojedinih odnosa obezbeđuje očuvanje jedinstva pravnog poretka, kao jednog od temeljnih ustavnih načela i ostvarivanje načela jednakosti svih građana pred Ustavom i zakonom, bez obzira na to na kom delu teritorije žive, a takođe i garantuje Ustavom utvrđeni položaj jedinica lokalne samouprave na teritoriji autonomne pokrajine, kojima je, kao i svim drugim jedinicama lokalne samouprave, saglasno odredbama čl. 177. i 190. Ustava garantovana izvorna nadležnost u uređivanju pitanja od lokalnog značaja u oblastima koje su pretežnim delom istovetne oblastima iz člana 183. stav 2. Ustava.

Polazeći od odredaba člana 178. Ustava, Sud je u istoj odluci konstatovao da se ustavotvorac opredelio da decentralizaciju državne vlasti izvrši i poveravanjem (delegacijom) pojedinih poslova („pitanja“) iz nadležnosti Republike autonomnoj pokrajini, tako što se poveravanje vrši zakonom. Vezano za ovaj vid decentralizacije, Ustavni sud je stao na stanovište da zakonodavac prilikom odlučivanja iz koje oblasti će pojedine poslove poveriti autonomnoj pokrajini nije ograničen Ustavom utvrđenim oblastima u kojima pokrajina ima izvorne nadležnosti, već može poveriti obavljanje svakog onog posla koji se, kao javno ovlašćenje, u cilju efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba, može poveriti imaocu javnog ovlašćenja u skladu sa zakonom kojim se uređuje državna uprava. U vezi sa poveravanjem pojedinih poslova iz nadležnosti Republike autonomnoj pokrajini, Ustavni sud je ocenio da se povereni poslovi ustavnopravno ne mogu izjednačiti sa „pitanjima od pokrajinskog značaja“, jer Ustav ovaj pojam vezuje isključivo za razgraničenje nadležnosti autonomne pokrajine od nadležnosti Republike (i jedinice lokalne samouprave), dakle za izvornu nadležnost autonomne pokrajine. Kako poveravanjem određenih pitanja iz svoje nadležnosti Republika vrši delegaciju, a ne prenošenje (devoluciju) dela državne vlasti i ostaje odgovorna za izvršavanje poverenih poslova, to ni delegirana pitanja ne ulaze u korpus izvornih nadležnosti autonomne pokrajine, pa se zato, prema stanovištu Ustavnog suda, ne mogu smatrati „pitanjima od pokrajinskog značaja“.

Iako iz navedenih stavova Ustavnog suda jasno sledi da pitanja nadležnosti nisu predmet uređivanja statuta autonomne pokrajine, Ustavni sud nalazi da se odredbe koje se odnose na nadležnost AP Vojvodine mogu prihvatiti kao preuzimanje zakonskih odredaba u cilju celovitosti statuta kao najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine, pod uslovom da se radi isključivo o preuzetim zakonskim odredbama, da te odredbe nisu, same po sebi, nesaglasne sa Ustavom i da se iz njih nedvosmisleno vidi da AP Vojvodina svaku od izvornih nadležnosti vrši u skladu sa zakonom. Samo uz ovakvo tumačenje navedene statutarne norme nisu a priori nesaglasne sa Ustavom. To istovremeno znači da je AP Vojvodina nadležna da uređuje samo ona pitanja koja su važećim zakonima određena kao pitanja od pokrajinskog značaja, a koja, saglasno Ustavu mogu biti određena kao takva i koja su, kao pokrajinska izvorna nadležnost predviđena pre svega zakonom kojim se uređuje određena oblast društvenog života, te ih je Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine preuzeo. Sa druge strane, kako je Ustavni sud na temelju prethodno iznetih stavova izvršio ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, to su ovi stavovi i ranije doneta odluka o neustavnosti pojedinih zakonskih odredaba bilii osnov i za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Statuta kojima se uređuje nadležnost AP Vojvodine. Konačno, Ustavni sud ističe da se pitanja od pokrajinskog značaja zapravo određuju zakonima kojima je uređena određena oblast društvenog života, te

 

  • Ocena odredaba člana 27. Statuta

 

Prema članu 27. Statuta, AP Vojvodina „putem svojih organa“: donosi Statut i odlučuje o promeni Statuta; donosi pokrajinske skupštinske odluke i druga opšta akta, kojima u skladu sa Ustavom, zakonom i Statutom uređuje oblasti iz svoje nadležnosti, kao i pitanja od pokrajinskog značaja; izvršava pokrajinske skupštinske odluke i donosi propise za njihovo sprovođenje; izvršava zakone i donosi propise za njihovo sprovođenje, kada je to zakonom predviđeno; uređuje izbor, organizaciju i rad organa i organizacija čiji je ona osnivač, kao i službenu upotrebu jezika i pisama u njima; uređuje položaj, prava i dužnosti izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica u organima AP Vojvodine; prati i vrednuje politiku regionalnog razvoja AP Vojvodine, prikuplja i obrađuje statističke podatke od interesa za AP Vojvodinu; propisuje prekršaje i prekršajne kazne za povrede propisa koje donose u okviru svoje nadležnosti; raspisuje pokrajinski referendum; donosi strateške planove privrednog i društvenog razvoja AP Vojvodine; odlučuje o korišćenju svojih izvornih prihoda i sredstava za obavljanje poverenih poslova; odlučuje o zaduživanju AP Vojvodine; donosi svoj budžet i završni račun; osniva organizacije, agencije, javna preduzeća i ustanove, fondove, privredna društva radi obavljanja poslova AP Vojvodine i vrši nadzor nad njihovim radom; ustanovljava pokrajinska priznanja i nagrade fizičkim i pravnim licima; uređuje i druge oblasti i pitanja propisana Ustavom, zakonom i Statutom.

Polazeći od prethodno izloženog, Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe člana 27. Statuta:

– alineja 2. u delu koji glasi: „Ustavom,“, u delu koji glasi: „i Statutom“ i u delu koji glasi: „oblasti iz svoje nadležnosti, kao i“; ovo iz razloga što se pokrajinskim aktima uređuju isključivo pitanja od pokrajinskog značaja, a ne i oblasti nadležnosti AP Vojvodine i što se to uređivanje, prema članu 183. stav 2. Ustava, vrši u skladu sa zakonom, a ne i sa Ustavom i Statutom;

– alineja 5. u delu koji glasi: „kao i službenu upotrebu jezika i pisama u njima“; imajući u vidu da je Sud u delu VII, tačka 21. ovog obrazloženja, prilikom ocene ustavnosti odredaba člana 26. Statuta izneo razloge zbog čega nema ustavnog osnova da autonomna pokrajina „uređuje“ službenu upotrebu jezika i pisama u organima i organizacijama koje osniva, već je zakonom ovlašćena samo da Statutom utvrdi (navede) jezike nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi u radu njenih organa i službi, to isti razlozi stoje i za utvrđivanje neustavnosti dela odredbe člana 27. alineja 5. Statuta;

– alineja 6, kojom je predviđeno da AP Vojvodina uređuje položaj, prava i dužnosti izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica u organima AP Vojvodine; ovo iz razloga što se, kao prvo, ova pitanja ne mogu podvesti pod „nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi“ koje osniva autonomna pokrajina, te odredba člana 183. stav 1. Ustava ne može biti osnov za njihovo uređivanje; drugo, Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 34/01, 62/06 – drugi zakon, 116/09 – drugi zakon, 92/11 i 99/11 – drugi zakon) uređen je način utvrđivanja plata, dodataka, naknada i ostalih primanja, između ostalog, izabranih, postavljenih i zaposlenih lica u organima i organizacijama teritorijalne autonomije (član 1. tačka 2)), što svakako spada u korpus prava ovih lica, dok je članom 169. Zakona o državnim službenicima i nameštenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05 – ispravka, 83/05 – ispravka, 64/07, 67/07 – ispravka, 116/08 i 104/09) propisano da odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima nastavljaju da se shodno primenjuju na radne odnose u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona; povrh svega, lica koja imaju zasnovan radni odnos u pokrajinskom organu (bez obzira da li se radi o izabranom, imenovanom, postavljenom ili zaposlenom licu) u tom organu ostvaruju Ustavom zajemčeno pravo na rad, a odredbom člana 60. stav 1. Ustava je utvrđeno da se pravo na rad jemči u skladu sa zakonom, što znači da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju zakonom, odnosno aktom niže pravne snage samo kada je takav akt donet na osnovu i u skladu sa zakonom;

– alineja 7. u delu koji glasi: „prati i vrednuje politiku regionalnog razvoja AP Vojvodine“; označeni deo statutarne odredbe je nesaglasan sa Ustavom, jer „razrađujući“ koncept iz odredbe člana 15. Statuta da je AP Vojvodina odgovorna za sopstveni održivi razvoj i uravnoteženi razvoj svojih geografskih oblasti, a za koju je Ustavni sud prethodno, u delu VII tačka 12. obrazloženja, utvrdio da nije saglasna sa Ustavom, proširuje zakonom određenu izvornu nadležnost AP Vojvodine u oblasti regionalnog razvoja (član 10. tačka 13) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine) – da prati sprovođenje mera i aktivnosti za ravnomerni regionalni razvoj (utvrđenih strategijom regionalnog razvoja Republike i ostalim i drugim aktima republike kojima se utvrđuju mere ekonomske politike);

– alineja 10, kojom je predviđeno da AP Vojvodina donosi strateške planove privrednog i društvenog razvoja; ovo iz razloga što navedena statutarna odredba takođe predstavlja dalju razradu koncepta iz člana 15. Statuta da je AP Vojvodina odgovorna za sopstveni održivi ekonomski, naučni, obrazovni, … razvoj, pošto je donošenje „strateških“ planova kako privrednog, tako i društvenog, dakle ukupnog, razvoja u funkciji samostalnog vođenja politike sopstvenog održivog razvoja; Ustavni sud je prethodno izneo detaljne ustavnopravne argumente zbog čega odredba člana 15. Statuta nije saglasna sa Ustavom, te ovom prilikom samo dodatno ukazuje da je odredbom člana 29. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine određeno da AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti industrije i zanatstva, u skladu sa zakonom, donosi plan i program ravnomernog privrednog razvoja AP Vojvodine, u skladu s planom razvoja Republike Srbije, iz čega sledi da odredba alineje 10. nije u saglasnosti sa Ustavom i iz razloga njene nesaglasnosti sa zakonom kojim su određena pitanja od pokrajinskog značaja koja predstavljaju, upravo i samo tako kako su određena, izvornu nadležnost AP Vojvodine;

– alineja 11. u delu koji glasi: „i sredstava za obavljanje poverenih poslova“; kako odlučivanje o korišćenju sredstava znači odlučivanje za koje namene će se sredstva koristiti, to samostalnost autonomne pokrajine može biti vezana samo za odlučivanje o nameni sredstava izvornih prihoda, pošto je namena sredstava koje Republika Srbija obezbeđuje za obavljanje poverenih poslova unapred određena – takva sredstva se obezbeđuju upravo i isključivo za finansiranje poverenih poslova;

– alineja 12. kojom je predviđeno da AP Vojvodina odlučuje o zaduživanju AP Vojvodine, bez određenja da to čini „u skladu sa zakonom“, zbog čega je ova odredba nesaglasna odredbi člana 93. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se uslovi i postupak zaduživanja (Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave) uređuju zakonom;

– alineja 16. kojom je predviđeno da AP Vojvodina uređuje „i druge oblasti i pitanja propisana Ustavom, zakonom i Statutom“; ne ulazeći ovom prilikom u pravno-tehničke nedostatke osporene odredbe (pošto se Ustavom ne „propisuje“, već „utvrđuje“), Ustavni sud konstatuje da važeći Ustav ne sadrži dopuštenje (tzv. ustavnopravnu rezervu) da oblasti u kojima autonomna pokrajina ima nadležnosti mogu biti proširene zakonom (a naročito ne Statutom), za razliku od rešenja koje je bilo sadržano u članu 109. stav 1. tačka 6. Ustava od 1990. godine.

 

  • Ocena odredaba člana 28.

 

U osporenoj odredbi stava 1. člana 28. Statuta navedeno je da se međusobni odnosi republičkih i pokrajinskih organa pri izvršavanju zakona i drugih republičkih propisa zasnivaju na Ustavom, zakonom i Statutom predviđenim pravima i obavezama republičkih i pokrajinskih organa i na njihovoj saradnji. Ustavni sud ukazuje da međusobni odnos republičkih i pokrajinskih organa može biti uređen samo zakonom, što je i učinjeno odredbom člana 5. stav 2. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, a što se iz osporene statutarne odredbe ne vidi, već iz nje sledi da ovo pitanje izvorno, svojim aktom, uređuje autonomna pokrajina. Osim toga, Zakon je jasno, u skladu sa ustavnim položajem republičkih (državnih) organa, propisao da se međusobni odnosi zasnivaju na „Ustavom i zakonom“ utvrđenim pravima i obavezama republičkih organa i „Ustavom, zakonom i Statutom“ utvrđenim pravima i obavezama organa AP Vojvodine. Nasuprot tome, osporena odredba ne pravi razliku između položaja republičkih i pokrajinskih organa, te predviđa da se njihovi međusobni odnosi zasnivaju na „Ustavom, zakonom i Statutom predviđenim pravima i obavezama republičkih i pokrajinskih organa“. Imajući u vidu da autonomna pokrajina ne može svojim aktom uređivati međusobni odnos republičkih i pokrajinskih organa, a što proizlazi iz formulacije osporene odredbe, kao i da prava i obaveze republičkih (državnih) organa ne mogu biti utvrđena statutom autonomne pokrajine, te da osporena odredba odstupa od načina na koji je isto pitanje uređeno zakonom, to je Ustavni sud ocenio da odredba člana 28. stav 1. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

U odnosu na osnivanje Stalne mešovite komisije, a što je predmet stava 2. osporenog člana 28. Statuta Ustavni sud se već detaljno izjasnio u Odluci IUz-353/2009 kada je utvrdio da nije u saglasnosti sa Ustavom odredba člana 5. stav 3. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kojom je takođe bila predviđena mogućnost osnivanja ove komisije, te iz istih razloga nije saglasna sa Ustavom ni odredba člana 28. stav 2. Statuta.

 

 

 

  • Ocena odredaba člana 29. Statuta

 

Odredbe člana 29. Statuta sadrže „pregled“ izvornih nadležnosti – pitanja od pokrajinskog značaja, koja u pojedinim oblastima društvenog života uređuje AP Vojvodina. S obzirom na to da su nadležnosti AP Vojvodine, u najpretežnijem delu, propisane Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, Ustavni sud je ispitujući ustavnost osporenih odredaba Statuta, najpre pošao od toga da li su statutarne odredbe saglasne onim odredbama Zakona čiju ocenu ustavnosti je Ustavni sud ranije već izvršio i za koje nije našao da su nesaglasne sa Ustavom. Ukoliko to nije slučaj, takve odredbe Statuta su, u skladu sa članom 195. stav 2. Ustava, automatski neustavne, te Ustavni sud ne nalazi za potrebno da se detaljnije upušta u razloge neustavnosti. A contrario, u slučaju da su osporene odredbe Statuta usklađene sa odredbama Zakona za koje je Odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom, to takođe znači da takva odredba nije saglasna Ustavu iz istih razloga iz kojih je utvrđena neustavnost zakonske norme, zbog čega ni u ovom slučaju nema mesta ponavljanju ranije iznetih i obrazloženih razloga. Sa druge strane, Sud je pristupio detaljnoj oceni svih onih odredaba člana 29. Statuta kojima se uređuju nadležnosti AP Vojvodine koje do sada nisu bile predmet ispitivanja u postupku pred Ustavnim sudom. Pri tome, Ustavni sud naglašava da saglasnost statutarne odredbe sa odgovarajućom zakonskom normom (Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, odnosno zakona kojim se uređuje određena oblast društvenog života), sama po sebi, ne znači automatski i njenu saglasnost sa Ustavom, ako za zakonom propisanu nadležnost AP Vojvodine nema ustavnog osnova.

 

3.1. Prostorno planiranje – član 29. tačka 1. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 29. tačka 1. Statuta, kojom su navedene nadležnosti AP Vojvodine, nije u skladu sa Ustavom u delu koji glasi: „i prostorni plan mreže infrastrukture i mreže područja ili objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine i uređuje i obezbeđuje urbanističko, prostorno i razvojno planiranje u okviru mera ekonomske politike Republike Srbije“.

U navedenom delu osporena odredba Statuta odstupa od izvornih nadležnosti AP Vojvodine u oblasti prostornog planiranja određenih članom 10. tač. 1) do 12) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, i to tako što: predviđa donošenje prostornog plana koji ne samo da nije predviđen navedenim zakonom, nego kao vrsta planskog dokumenta prostornog planiranja ne postoji ni prema važećem Zakonu o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 – ispravka, 64/10 – Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 – Odluka US i 50/13 – Odluka US) kojim je ova oblast uređena; što mimo odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine previđa nadležnost za uređivanje i obezbeđivanje urbanističkog i prostornog planiranja; što uređivanje razvojnog planiranja predviđa „u okviru mera ekonomske politike Republike Srbije“, što nije isto što i uređivanje ovog pitanja „u skladu sa ekonomskom politikom i strategijom regionalnog razvoja Republike Srbije“, kako je to propisano Zakonom. Nesaglasnost sa zakonom osporenu odredbu Statuta čini nesaglasnom i sa Ustavom.

 

 

  1. 2. Regionalni razvoj – član 29. tačka 2. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 29. tačka 2. alineja 1. i alineja 5. u delu koji glasi: „i lokalne samouprave“ Statuta nisu saglasne sa Ustavom.

Članom 10. tačka 13) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine određena je nadležnost AP Vojvodine u oblasti regionalnog razvoja i to tako što je propisano da AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, prati sprovođenje mera i aktivnosti za ravnomerni regionalni razvoj. Kao što je rečeno prilikom ocene ustavnosti odredbe člana 15. Statuta, Zakonom o regionalnom razvoju je predviđeno da AP Vojvodina, u skladu sa Nacionalnim planom, donosi Strategiju regionalnog razvoja za teritoriju AP Vojvodine i obavlja druge poslove u oblasti regionalnog razvoja, u skladu sa zakonom, među kojima je osnivanje organizacija koje se bave regionalnim razvojem. Prema tome, nadležnosti navedene u al. 2. i 3. tačke 2. člana 29. Statuta imaju svoje zakonsko uporište, ali ni po jednom važećem zakonu AP Vojvodina nije nadležna da, ničim ograničena, uređuje pitanja predviđena tačkom 2. alineja 1. člana 29. Statuta.

S obzirom na to da se u ovoj, kao i u nizu potonjih odredaba osporenog člana 29. Statuta navodi da AP Vojvodina pitanja u određenoj oblasti uređuje „u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom“, Ustavni sud još jednom ističe da se, saglasno članu 177. stav 2. Ustava, pitanja od pokrajinskog značaja koja autonomna pokrajina uređuje u članom 183. stav 2. Ustava utvrđenim oblastima društvenog života, određuju zakonom, što znači da je zakon osnov konkretne izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, a što potvrđuje i uvodna rečenica člana 183. stav 2. Ustava. Prema tome, svoju izvornu nadležnost u određenoj oblasti autonomna pokrajina vrši „u skladu sa zakonom“, kako je to Ustav i utvrdio, iz čega dalje sledi da se uređivanje pitanja od pokrajinskog značaja ne vrši „u skladu sa Ustavom“, jer ova pitanja Ustavom nisu ni utvrđena, a posebno se ne može vršiti „u skladu sa potvrđenim međunarodnim ugovorima“, jer za tako nešto niti ima ustavnog osnova, niti predmet međunarodnog ugovora, po prirodi stvari, može biti određivanje nadležnosti unutrašnjeg oblika teritorijalne decentralizacije države. Saglasno izloženom, sve odredbe člana 29. Statuta u kojima postoji pozivanje na Ustav i potvrđene međunarodne ugovore su, u tom delu, nesaglasne sa Ustavom.

U odnosu na utvrđenu neustavnost dela odredbe alineje 4. tačke 2. člana 29. Statuta, Ustavni sud podseća da je u istovetnom delu utvrdio i neustavnost odredbe člana 10. tačka 15) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine.

3.3. Poljoprivreda, ruralni razvoj, vodoprivreda, šumarstvo, lov i ribolov – član 29. tačka 3. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe člana 29. tačka 3. Statuta:                alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i al. 2, 3, 7, 8. i 9.

Razlozi nesaglasnosti sa Ustavom dela odredbe alineje 1. tačke 3. člana 29. Statuta prethodno su obrazloženi.

Vezano za utvrđenu neustavnost odredaba al. 2, 7. i 8. tačke 3. člana 29. Statuta, Ustavni sud ukazuje da je u Odluci IUz-353/2009 utvrdio nesaglasnost sa Ustavom istovetnih odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine (odredbe člana 13. tačka 1), čl. 19. i 21. Zakona).

U odnosu na odredbu člana 29. tačka 3. alineja 3. Statuta, Ustavni sud naglašava da ustavnopravno nije sporna nadležnost AP Vojvodine da u oblasti poljoprivrede obrazuje poseban budžet, fondove ili druge oblike organizovanja, ali kako autonomna pokrajina ne može sopstvenim statutom uređivati svoje nadležnosti, Sud je u uvodnom delu ocena odredaba člana 29. Statuta istakao da se odredbe o nadležnosti AP Vojvodine mogu naći u Statutu samo pod uslovom da su doslovno preuzete iz zakona kojim su određene, a u suprotnom nisu saglasne sa Ustavom, jer bi predstavljale samostalno uređivanje nadležnosti, za šta nema ustavnog osnova. U konkretnom slučaju, odredbom člana 13. tačka 2) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine propisano je da AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja, ostvaruje sredstva od korišćenja poljoprivrednog zemljišta na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom, i propisuje uslove i način raspodele i korišćenja tih sredstava, a odredbom tačke 3) istog člana da obrazuje poseban budžet, fondove ili druge oblike organizovanja u koje se usmeravaju sredstva iz tačke 2) ovog člana. Preuzimanjem samo dela zakonske odredbe, i to bez upućivanja da se poseban budžet, fondovi ili drugi oblici organizovanja iz oblasti poljoprivrede obrazuju u skladu sa zakonom, izgubio se Zakonom propisani način obezbeđivanja sredstava u posebnom budžetu, fondu ili drugom obliku organizovanja u ovoj oblasti, što osporenu odredbu Statuta čini nesaglasnom sa zakonom, a time i sa Ustavom.

Konačno, što se tiče odredbe člana 29. tačka 3. alineja 9. Statuta, Ustavni sud ukazuje da se sva pitanja koja se tiču javne svojine, bilo državne svojine (svojine Republike Srbije), bilo svojine autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, uključujući i upravljanje stvarima u javnoj svojini, u skladu sa članom 87. Ustava, uređuju zakonom. Stoga statutarna odredba koja upravljanje prirodnim bogatstvima i dobrima od opšteg interesa ne vezuje za zakon, ne može biti saglasna sa Ustavom, te zato Ustavni sud nije ulazio u dalju analizu sadržine same odredbe.

 

3.4. Turizam, ugostiteljstvo, banje i lečilišta – član 29. tačka 4. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio nisu u skladu sa Ustavom sledeće odredbe člana 29. tačka 4. Statuta: alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 2. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“ i alineja 4.

Vezano za utvrđenu neustavnost odredbe člana 29. tačka 4. alineja 4. Statuta, Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 23. tačka 6) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine kao jedna od nadležnosti AP Vojvodine u ovoj oblasti, predviđeno da AP Vojvodina može osnivati banje i lečilišta na svojoj teritoriji „u skladu sa Strategijom razvoja turizma Republike Srbije“. Kako je u statutarnoj odredbi ova odrednica izostavljena, to je ona nesaglasna sa zakonom, a time i sa Ustavom.

 

 

 

 

3.5. Zaštita životne sredine – član 29. tačka 5. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 29. tačka 5. alineja 1. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom, iz istih razloga iz kojih je utvrđena neustavnost odredbe člana 25. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine.

 

3.6. Industrija i zanatstvo – član 29. tačka 6. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe člana 29. tačka 6. Statuta: alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“ i al. 3. i 4.

Imajući u vidu da nadležnosti iz al. 3. i 4. tačke 6. člana 29. Statuta nisu predviđene Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, to ne mogu biti predviđene ni Statutom, što ove odredbe čini nesaglasnim sa Ustavom.

 

3.7. Drumski, rečni i železnički saobraćaj i uređivanje puteva – član 29. tačka 7. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe člana 29. tačka 6. Statuta: alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“ i al. 2. i 3.

Sud je ocenio da nadležnosti iz člana 29. tačka 7. al. 2. i 3. Statuta odstupaju od nadležnosti AP Vojvodine u oblasti saobraćaja koje su određene odredbama člana 30. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, što ove odredbe čini nesaglasnim sa zakonom, a time i sa Ustavom.

 

3.8. Priređivanje sajmova i drugih privrednih manifestacija – član 29. tačka 8. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 29. tačka 8. alineja 1. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“.

 

3.9. Prosveta, sport i kultura – član 29. tačka 9. Statuta

 

Utvrđuje se da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe člana 29. tačka 9. Statuta: al. 1. do 3, alineja 4. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, al. 5, 6. i 7, alineja 8. u delu koji glasi: „i fizičkoj kulturi“ i u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 10. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, al. 11. i 12, alineja 13. u delu koji glasi: „koje obezbeđuju javni interes“ i alineja 14.

Ocenu nesaglasnosti navedenih odredaba sa Ustavom, Sud temelji na sledećim razlozima:

Odredbama al. 1, 2. i 3. tačke 9. člana 29. Statuta navedeno je da AP Vojvodina uređuje srednje obrazovanje, obrazovanje odraslih i učenički i studentski standard, između ostalog, u skladu sa zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja, i da obezbeđuje javni interes u ovim oblastima. Ustavni sud konstatuje da Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, a kojim su određena pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti, pored ostalog, srednjeg obrazovanja, obrazovanja odraslih i učeničkog i studentskog standarda nije propisano da AP Vojvodina ove oblasti uređuje, već su u svakoj od tih oblasti određena konkretna pitanja koja su, kao pitanja od pokrajinskog značaja, u nadležnosti AP Vojvodine. Sud ukazuje da zakonodavac nije ni mogao postupiti na način kako je to navedeno u spornim statutarnim odredbama, jer bi to, prema stavu Ustavnog suda, bilo suprotno Ustavu. Naprotiv, srednje obrazovanje je do 2013. godine bilo uređeno Zakonom o srednjoj školi, a od 2013. godine se uređuje Zakonom o srednjem obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik RS“, broj 55/13), učenički i studentski standard je uređen Zakonom o učeničkom i studentskom standardu („Službeni glasnik RS“, br. 18/10 i 55/13), a formalno i neformalno obrazovanje odraslih Zakonom o obrazovanju odraslih („Službeni glasnik RS“, broj 55/13). Prema svakom od ovih zakona, kao i prema Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 52/11 i 55/13), u tim oblastima su određena brojna pitanja koja su u izvornoj nadležnosti autonomne pokrajine, među kojima je svakako jedna od najznačajnijih nadležnosti pravo autonomne pokrajine da osnuje obrazovnu ustanovu i ustanovu učeničkog i studentskog standarda.

Odredbom alineje 5. tačke 9. ovog člana predviđeno je da AP Vojvodina obezbeđuje ostvarivanje prava na obrazovanje na maternjem jeziku pripadnicima nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine na svim nivoima. Kao prvo, osporena odredba je nesaglasna sa Ustavom već samim tim što pojam „nacionalna manjina“ koji poznaje Ustav i svi važeći zakoni, zamenjuje pojmom koji je „osmislio“ sam Statut. Drugo, AP Vojvodina ne može da obezbeđuje ostvarivanje prava na obrazovanje na maternjem jeziku pripadnicima nacionalnih manjina, jer im je ostvarivanje tog prava već obezbeđeno zakonima koji uređuju sistem obrazovanja u Republici Srbiji, već samo, kako je to i propisano, može da, u skladu sa zakonom, ima određenih nadležnosti u obezbeđivanju ostvarivanja ovog prava.

Odredbom alineje 6. tačke 9. istog člana je, suprotno članu 33. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine i čl. 27. i 28. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, iz nadležnosti AP Vojvodine isključeno osnivanje predškolskih ustanova, a osnivanje ustanova drugih nivoa obrazovanja vezano za obezbeđivanje javnog interesa u oblasti obrazovanja, za šta nema zakonskog uporišta.

Odredbom alineje 7. tačke 9. člana 29. Statuta se uvodi potpuno nova, u zakonima nepoznata nadležnost AP Vojvodine da uređuje pitanja od pokrajinskog značaja „koja su u vezi sa interesom mladih“.

U odredbi alineje 11. tačke 9. osporenog člana Statuta navodi se da AP Vojvodina uređuje i obezbeđuje opšti interes u oblasti kulture nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja. Zanemarujući ovom prilikom već više puta pominjane ustavnopravne nedostatke koje sadrži i ova statutarna norma, Ustavni sud ukazuje da je Zakonom o kulturi („Službeni glasnik RS“, broj 72/09), a koji je merodavan zakon kada je u pitanju određivanje pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti kulture, propisano da se o ostvarivanju opšteg interesa u kulturi i o sprovođenju kulturne politike kao skupa ciljeva i mera podsticanja kulturnog razvoja, stara Republika Srbija (član 3. stav 1.), da opšti interes u kulturi obuhvata, pored ostalog, otkrivanje, stvaranje, očuvanje i predstavljanje srpske kulture i kulture pripadnika nacionalnih manjina u Republici Srbiji (član 6. stav 1. tačka 6)), da se sredstva za ostvarivanje opšteg interesa u kulturi obezbeđuju u budžetu Republike Srbije (član 6. stav 2.), a da se autonomna pokrajina stara o sprovođenju kulturne politike na svojoj teritoriji i uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti kulture, u okviru prava i obaveza utvrđenih Ustavom i zakonom (član 4.). Primera radi, jedno pitanje od pokrajinskog značaja određeno je članom 7. stav 1. ovog zakona, tako što je propisano da autonomna pokrajina, u cilju sprovođenja kulturne politike na svojoj teritoriji, u skladu sa Strategijom razvoja kulture Republike Srbije, donosi program razvoja kulture za koji se sredstva obezbeđuju u budžetu autonomne pokrajine. Dakle, opšti interes u oblasti kulture nacionalnih manjina uređen je zakonom, a njegovo obezbeđivanje je nadležnost, a time i obaveza Republike Srbije.

S obzirom na to da su kulturne delatnosti, subjekti u kulturi, među kojima su i umetnici, kao i samostalno obavljanje umetničke delatnosti, uređeni Zakonom o kulturi, to „uređivanje samostalnog obavljanja umetnosti i drugih delatnosti u oblasti kulture“, kako je to navedeno u alineji 12. tačke 9. člana 29. Statuta, nije određeno kao pitanje od pokrajinskog značaja ni ovim zakonom, niti članom 41. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine koji se odnosi na izvorne nadležnosti AP Vojvodine u oblasti kulture.

Konačno, odredbom člana 44. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine propisano je da, precizno navedene poslove koji se odnose na osnivanje zadužbina, fondacija i fondova na teritoriji Republike Srbije i vođenje registra, AP Vojvodina vrši kao poverene poslove, te ovi poslovi ne mogu Statutom biti „pretvoreni“ u izvornu nadležnost AP Vojvodine, kako je to učinjeno odredbom člana 29. tačka 9. alineja 14. Statuta.

 

3.10. Nauka, inovacije i tehnološki razvoj – član 29. tačka 10. Statuta

 

Odlukom Ustavnog suda IUz-353/2009 utvrđeno je da odredbe člana 64. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine nisu u saglasnosti sa Ustavom, jer je ovim odredbama bila određena nadležnost AP Vojvodine u oblasti nauke i tehnološkog razvoja koja nije jedna od Ustavom utvrđenih oblasti u kojima autonomna pokrajina može imati izvorne nadležnosti. Stoga je Ustavni sud utvrdio da su i odredbe člana 29. tačka 10. Statuta, kojima se predviđa nadležnost AP Vojvodine u istoj oblasti, nesaglasne sa Ustavom.

 

3.11. Zdravstvena i socijalna zaštita – član 29. tačka 11. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe člana 29. tačka 11. Statuta: alineja 1. u delu koji glasi: „i zdravstvenom osiguranju i unapređuje zaštitu zdravlja, zdravstvenu i farmaceutsku službu na teritoriji AP Vojvodine“ i u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 2. u delu koji glasi: „i unapređuje stanje“ i u delu koji glasi: „penzijskom osiguranju, zapošljavanju, boračkoj i invalidskoj zaštiti,“, alineja 3. i alineja 4. u delu koji glasi: „koje obezbeđuju javni interes u socijalnoj zaštiti u AP Vojvodini“.

Sud ocenjuje da su navedene odredbe člana 29. tačka 11. Statuta nesaglasne sa Ustavom iz sledećih razloga:

Odredbom alineje 1. ovog člana je, kao prvo, proširena nadležnost AP Vojvodine i na uređivanje pitanja u oblasti zdravstvenog osiguranja. Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kao ni Zakonom o zdravstvenom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 109/05 – ispravka, 57/11, 110/12 – Odluka US i 119/12) nije određeno nijedno pitanje koje AP Vojvodina uređuje kao pitanje od pokrajinskog značaja. Član 51. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine ne propisuje da AP Vojvodina, preko svojih organa, obavlja bilo koji posao iz oblasti zdravstvenog osiguranja, već se utvrđuju poslovi i uređuju druga pitanja od značaja za rad Pokrajinskog zavoda za zdravstveno osiguranje, „kao organizacione jedinice Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje“. Drugo, nijednom odredbom ovog, niti Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 72/09 – drugi zakon, 88/10, 99/10, 57/11, 119/12 i 45/13 – drugi zakon) nije predviđeno da AP Vojvodina „unapređuje zaštitu zdravlja“ ili da „unapređuje zdravstvenu i farmaceutsku službu“, ali je zato određen niz pitanja od pokrajinskog značaja koja su u oblasti zdravstvene zaštite u nadležnosti autonomne pokrajine (počevši od društvene brige za zdravlje na nivou AP Vojvodine, donošenja posebnih programa zdravstvene zaštite za pojedine kategorije stanovništva itd.), koja nisu našla mesta u Statutu. Pošto Statut nije „vlastan“ da tumači ili „prepričava“ zakonom određene nadležnosti autonomne pokrajine, već ih eventualno samo može doslovno preuzeti, ovakva statutarna odredba nije u saglasnosti sa važećim zakonima, pa time ni sa Ustavom.

Odredbom alineje 2. istog člana navedeno je, čak bez pozivanja na zakon kojim se određuju pitanja od pokrajinskog značaja, da AP Vojvodina uređuje pitanja od pokrajinskog značaja „i unapređuje stanje“ u oblasti penzijskog osiguranja, zapošljavanja, boračko-invalidske zaštite i socijalne zaštite. Međutim, iz odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kao i iz odredaba zakona kojima se uređuju navedene oblasti, proizlazi, sa jedne strane, da su samo u oblasti socijalne zaštite zakonima određena pitanja od pokrajinskog značaja čije uređivanje je u nadležnosti AP Vojvodine, i, sa druge strane, da nijednim od tih zakona nije određeno da AP Vojvodina „unapređuje stanje“ u ovim oblastima. Kada je reč o oblasti penzijskog osiguranja i oblasti zapošljavanja, kao i u prethodnom slučaju, odredba člana 59. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine se odnosi na Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao organizacionu jedinicu Republičkog fonda, a odredbe čl. 65. i 66. Zakona na Pokrajinsku službu za zapošljavanje, kao organizacionu jedinicu Nacionalne službe za zapošljavanje, a ne na pitanja koja uređuje AP Vojvodina preko svojih organa. Konačno, u oblasti boračko-invalidske zaštite, Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine je predviđeno da AP Vojvodina sve poslove iz čl. 60. i 61. tog zakona obavlja kao poverene.

U odredbi alineje 3. tačke 11. člana 29. Statuta je navedeno da AP Vojvodina osniva ustanove sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite „koje obezbeđuju javni interes u zdravstvenoj zaštiti u AP Vojvodini“. Članom 47. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine i nizom odredaba Zakona o zdravstvenoj zaštiti određeno je koje sve ustanove u oblasti zdravstvene zaštite, u skladu sa Planom mreže zdravstvenih ustanova koji donosi Vlada, osniva AP Vojvodina. Nijedna odredba ovih zakona nadležnost AP Vojvodine da osniva zdravstvene ustanove ne vezuje za obezbeđivanje javnog interesa u AP Vojvodini, jer se osnivanjem svake zdravstvene ustanove obezbeđuje javni interes, interes građana Republike Srbije u ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu. Pošto je spornom statutarnom odredbom propušteno da se navede da je AP Vojvodina u osnivanju zdravstvenih ustanova ograničena zakonom i aktom Vlade i kako ne postoji zakonom utvrđeni „javni interes zdravstvene zaštite u AP Vojvodini“, već se zdravstvena zaštita u Republici Srbiji, saglasno Zakonu o zdravstvenoj zaštiti, ostvaruje na načelima, između ostalog, pristupačnosti i sveobuhvatnosti zdravstvene zaštite (čl. 19. i 21. Zakona), a u skladu sa članom 18. ovog zakona opšti interes u zdravstvenoj zaštiti obezbeđje Republika, to navedena odredba Statuta nije u saglasnosti sa zakonom, a time ni sa Ustavom.

Na kraju, kako i odredba alineje 4. istog člana Statuta, bez zakonskog uporišta sadrži pozivanje na obezbeđivanje „javnog interesa u socijalnoj zaštiti u AP Vojvodini“, to ni ova odredba, u označenom delu, nije saglasna sa zakonom, dakle ni sa Ustavom.

 

3.12. Javno informisanje na pokrajinskom nivou – član 29. tačka 12. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom odredbe člana 29. tačka 12. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“ i alineja 2. Statuta.

Osporenom odredbom alineje 2. tačke 12. člana 29. Statuta je predviđeno da AP Vojvodina utvrđuje javni interes građana AP Vojvodine u oblasti javnog informisanja i radiodifuzije, kao i da bliže uređuje uslove i način obavljanja delatnosti pokrajinskog javnog radiodifuznog servisa. Sud konstatuje da prvi deo osporene odredbe predstavlja preuzetu odredbu člana 62. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, koja nije bila predmet ocene u postupku pred Ustavnim sudom. Međutim, kako ni u Zakonu o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 42/03, 61/05, 71/09, 89/10 – odluka US i 41/11 – Odluka US), ni u Zakonu o radiodifuziji („Službeni glasnik RS“, br. 42/02, 97/04, 76/05, 79/05 – drugi zakon, 62/06, 85/06, 86/06 – ispravka i 41/09), kao zakonima kojima se na sistemski način uređuju oblasti javnog informisanja i radiodifuzije, nije predviđeno, na bilo koji način, da autonomna pokrajina „utvrđuje javni interes“ svojih građana u ovim oblastima, već, naprotiv, iz razloga što se uređivanjem ovih oblasti društvenog života obezbeđuje ostvarivanje temeljnih ljudskih sloboda u demokratskom društvu – slobode medija, slobode mišljenja i izjašnjavanja i prava na obaveštenost, zajemčenih odredbama čl. 50, 46. i 51. Ustava, koncept oba zakona isključuje bilo kakav „upliv“ države ili autonomne pokrajine u ove oblasti. Tako država i teritorijalna autonomija ni neposredno, ni posredno, preko pravnih lica koja su osnovala ili u kojima imaju većinski udeo ili koja se finansiraju iz njihovog budžeta, ne mogu biti osnivači javnih glasila, kao ni elektronskih medija, a u oblasti radiodifuzije zakonom je osnovana Republička radiodifuzna agencija, kao samostalni pravni subjekt koji je funkcionalno nezavisan od bilo kog organa, kao i od svih organizacija i lica koja se bave delatnošću proizvodnje i emitovanja radio i televizijskih programa i sa njima povezanim delatnostima, a čija funkcija je da obezbeđuje uslove za efikasno sprovođenje i unapređenje utvrđene radiodifuzne politike u Republici Srbiji. Ovu funkciju Agencija ostvaruje, između ostalog, i time što donosi Strategiju razvoja radiodifuzije u Republici Srbiji, na osnovu sagledavanja različitih potreba građana i društvenih grupa za informisanjem, obrazovanjem, kulturnim, sportskim i drugim sadržajima. Javni interes građana u informisanju putem elektronskih medija (radio i televizijskih stanica) ostvaruje se putem zakonom ustanovljenog republičkog i pokrajinskog javnog radiodifuznog servisa, čiji su nosioci zakonom osnovane ustanove javnog radiodifuznog servisa – Radio-televizija Srbije i Radio-televizija Vojvodine. Ove ustanove imaju posebne obaveze u ostvarivanju opšteg interesa u oblasti radiodifuznog servisa koje su zakonom utvrđene.

Prema oceni Ustavnog suda, iz prethodno navedenog, sistemskim zakonima utvrđenog koncepta ostvarivanja zajemčenih prava građana u oblasti medija proizlazi da nema osnova, niti je ustavnopravno prihvatljivo da autonomna pokrajina utvrđuje javni interes svojih građana u oblasti javnog informisanja i radiodifuzije, jer bi time zapravo došlo do tzv. mešanja javnih vlasti u ostvarivanje slobode medija, a što je u direktnoj suprotnosti sa stavovima i praksom Evropskog suda za ljudska prava i drugih međunarodnih institucija koje se bave zaštitom ljudskih prava i sloboda.

Što se pak tiče drugog dela osporene odredbe, uslovi i način obavljanja delatnosti javnog radiodifuznog servisa, kako republičkog, tako i pokrajinskog, u celini su uređeni Zakonom o radiodifuziji, te ni u ovom zakonu, kao uostalom ni u Zakonu o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, nije predviđena nadležnost AP Vojvodine da u odnosu na ova pitanja bilo šta „bliže uređuje“.

S obzirom na to da je Sud utvrdio da je alineja 2. osporene odredbe Statuta u celini nesaglasna sa Ustavom, a da ona delimično sadrži preuzetu odredbu člana 62. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, Ustavni sud naglašava da se odredba člana 29. tačka 12. alineja 1. Statuta ima tumačiti u skladu sa ovom odlukom Ustavnog suda, što znači da se pod uređivanjem pitanja od pokrajinskog značaja u javnom informisanju u skladu sa zakonom koji određuje pitanja od pokrajinskog značaja, ne može smatrati pitanje određeno članom 62. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine.

 

3.13. Razvoj infrastrukture i kapitalna ulaganja – član 29. tačka 13. Statuta

 

Ocenjujući da se nadležnosti AP Vovodine iz člana 29. tačka 13. Statuta zasnivaju na ustavnoj obavezi AP Vojvodine iz člana 184. stav 4. Ustava da tri sedmine svog budžeta koristi za finansiranje kapitalnih rashoda, Ustavni sud nalazi da se povodom ove odredbe ne postavljaju sporna ustavnopravna pitanja.

 

3.14. Nadležnosti u drugim oblastima – član 29. tačka 14. Statuta

 

Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 29. tačka 14. al. 2, 4, 5. i 6. nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Odlukom Ustavnog suda IUz-353/2009 utvrđena je nesaglasnost sa Ustavom odredbe člana 76. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, koja je istovetna odredbi alineje 2. tačka 14. člana 29. Statuta, kao i odredaba člana 74. tač. 3) i 4) istog zakona, koje su istovetne odredbama al. 4. i 6. tačka 14. člana 29. Statuta. Takođe, Ustavni sud je konstatovao da staranje o ostvarivanju politike u oblasti rada i zapošljavanja na teritoriji AP Vojvodine nije zakonom određeno kao pitanje od pokrajinskog značaja, pa stoga Statutom ne može biti predviđeno kao nadležnost AP Vojvodine. Kao što je, vezano za odredbu člana 29. tačka 11. alineja 2. Statuta, obrazloženo u tački 3.11. jedine zakonske odredbe koje se odnose na oblast zapošljavanja tiču se Pokrajinske službe za zapošljavanje kao organizacione jedinice Nacionalne službe za zapošljavanje, a ne nadležnosti AP Vojvodine koju ona vrši preko svojih organa.

Na kraju, Ustavni sud ukazuje da nije utvrđivao nesaglasnost sa Ustavom odredbe alineje 1. tačke 14. člana 29. Statuta i svih drugih odredaba člana 29. Statuta koje sadrže nadležnosti AP Vojvodine koje su saglasne sa zakonom i Ustavom, ali u čijoj se formulaciji umesto pojma „nacionalne manjine“ koristi sintagma „nacionalne zajednice koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“, pošto u ovim slučajevima nije bilo moguće delimičnom kasacijom ostaviti na snazi deo odredbe koji nije ustavnopravno sporan, a koji je suština konkretne izvorne nadležnosti AP Vojvodine. Međutim, Sud naglašava da je obaveza donosioca Statuta da i ove odredbe hitno uskladi sa Ustavom utvrđenim pojmom, a do tada se one moraju tumačiti i primenjivati isključivo u značenju pojma „nacionalne manjine“.

 

  • Ocena odredaba člana 30. Statuta

 

Imajući u vidu da su odredbe osporenog člana 30. Statuta istovetne odredbama člana 9. st. 3. i 4. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine za koje je Ustavni sud u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da nisu saglasne sa Ustavom, to je Sud utvrdio neustavnost i člana 30. Statuta. S obzirom na utvrđenu neustavnost, Sud se nije upuštao u ispitivanje zakonitosti osporenih statutarnih odredaba, kako je to traženo podnetim predlogom.

  • Ocena odredbe člana 31. Statuta

 

Polazeći od toga da je članom 178. stav 2. Ustava utvrđeno da autonomna pokrajina pojedina pitanja iz svoje nadležnosti može poveriti samo jedinicama lokalne samouprave, Ustavni sud je u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da odredba člana 74. tačka 5) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine nije u saglasnosti sa Ustavom. Stoga Sud utvrđuje da ni odredba člana 31. Statuta, u delu koji glasi: „i nacionalnim savetima nacionalnih manjina“, nije saglasna sa Ustavom.

Ustavni sud dodatno naglašava da se pod „pojedinim poslovima iz svoje nadležnosti“, kako je navedeno u odredbi člana 31. Statuta, može podrazumevati samo poveravanje jedinicama lokalne samouprave pojedinih pitanja iz izvorne nadležnosti AP Vojvodine, a ne i dalje poveravanje poverenih poslova iz nadležnosti Republike, pošto se poslovi iz nadležnosti Republike mogu poveriti samo zakonom.

 

  • Ocena odredbe člana 32. stav 3. Statuta

 

Polazeći od stavova i ocena iznetih u Odluci IUz-353/2009 a vezanih za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 4. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 32. stav 3. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom u delovima koji glase: „na teritoriji Bačke“, „na teritoriji Banata“ i „na teritoriji Srema“.

 

IX

Stanovište Ustavnog suda o pitanju organizacije i međusobnog odnosa pokrajinskih organa u svetlu Ustavu Republike Srbije od 2006. godine

 

Drugo načelno sporno ustavnopravno pitanje koje se pred Ustavni sud postavilo u postupku ocene ustavnosti Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine je pitanje koncepta (modela) organizacije i međusobnog odnosa pokrajinskih organa ili, kako se ovo pitanje najčešće u javnosti definiše, oblika vlasti u autonomnoj pokrajini. Na samom početku treba ukazati da pravna teorija pod pojmom „oblik vlasti“ podrazumeva oblik državne vlasti iskazan kroz međusobni odnos tri osnovne funkcije vlasti – legislative, egzekutive i sudstva. Teorije o oblicima državne vlasti svode se na način na koji je organizovano vršenje državnih vlasti i uspostavljen odnos među njima i to, pre svega, odnos između legislative i egzekutive koje po svojoj suštini imaju političku sadržinu, dok je vršenje sudske vlasti izdvojeno, a stepen njene veće ili manje nezavisnosti i samostalnosti zavisi od uticaja i upliva prethodne dve na vršenje sudske vlasti.

Kao što je poznato, tradicionalno postoje dve osnovne teorije o organizaciji državne vlasti: teorija o podeli vlasti i teorija o jedinstvu vlasti. Ne nalazeći da je za potrebe vođenja ustavnosudskog postupka nužno ulaziti u šira doktrinarna razmatranja, Ustavni sud samo podseća da je iz teorije o podeli vlasti, kao jedan od dva osnovna oblika državne vlasti, nastao parlamentarni sistem (zasnovan na modelu tzv. gipke podele vlasti), a iz teorije o jedinstvu vlasti – skupštinski sistem (u kome je celokupno vršenje vlasti, u organizaciono-tehničkom smislu, organizovano u korist legislative). Suštinska razlika između ove dve teorije je u tome što u sistemima koji su zasnovani na modelu podele vlasti ne postoji hijerarhijski odnos između organa legislative i egzekutive, pa time nema ni osnovnog, najvišeg organa vlasti, dok, nasuprot tome, u sistemima zasnovanim na modelu jedinstva vlasti svaku od funkcija vlasti vrši poseban državni organ, te je, u tom smislu, vlast formalno „podeljena“, ali jedan od tih organa ima nadmoć nad ostalima tako da su mu oni i organizaciono i funkcionalno podređeni, što u suštinskom smislu dovodi do preplitanja, „konfuzije“ vlasti, jer uspostavlja hijerarhiju među organima koji vrše različite funkcije vlasti tako da je jedan među njima osnovni i najviši, a svi ostali su „njegovi organi“.

Kao što je prethodno rečeno, parlamentarni sistem, kao oblik državne vlasti, zasnovan je na teoriji o „gipkoj“ podeli vlasti, što znači ravnopravnost zakonodavne i izvršne vlasti, njihovu međusobnu saradnju i ravnotežu i postojanje mehanizama međusobnog uticaja. To znači da, sa jedne strane, svaki organ ima svoje sopstvene nadležnosti, ali da postoje oblasti, odnosno pitanja u kojima nosioci različitih funkcija vlasti na određeni, institucionalno uspostavljeni, način deluju zajednički i, sa druge strane, da postoje, takođe institucionalno uspostavljeni, načini mogućeg uzajamnog pritiska jedne vlasti na drugu. Iako su u praksi postojale i postoje različite varijante parlamentarnog sistema, njihova zajednička odlika je, u osnovi, u sledećem. Zakonodavna vlast pripada parlamentu kao predstavničkom telu, a „noseći“ deo egzekutive (efektivna i operativna izvršna vlast) – vladi. Vlada proizlazi iz parlamentarne većine i čine je ministri kao starešine pojedinih upravnih resora i ministri bez resora, na čelu sa predsednikom vlade. S obzirom na to da parlament bira vladu i da je ona za svoj rad odgovorna parlamentu, ključno pitanje je kako onda u parlamentarnom sistemu nema hijerarhijskog odnosa između parlamenta i vlade. Odgovor na ovo pitanje sadržan je u raspodeli nadležnosti između ova dva organa, oblicima njihove saradnje i mehanizmima međusobnog uticaja i pritisaka koji mogu da izvrše jedan na drugoga. Naime, iako je vlada nosilac izvršne vlasti, u parlamentarnom sistemu vlada se ne stara samo o izvršavanju zakona koje donosi parlament i nadzoru nad radom i usmeravanju rada organa državne uprave, već je njoj prepušteno da utvrđuje i vodi unutrašnju i spoljnu politiku, dakle vlada je ta koja vlâda. Odnosi saradnje, a ne hijerarhije, ostvaruju se i kroz pravo zakonodavne inicijative vlade, tako da su društveni odnosi u različitim oblastima najčešće uređeni na osnovu predloga zakona koje je parlamentu podnela vlada, čime vlada zapravo u praksi realizuje svoju nadležnost vođenja unutrašnje politike. U oblasti spoljne politike, pak, vlada je ta koja zaključuje međunarodne ugovore i sporazume, a parlament ih potvrđuje onda kada je to predviđeno. Sa svoje strane, parlament svojim aktima (po pravilu rezolucijama i deklaracijama) može da usmerava politiku vlade, a kao zakonodavno telo, amandmanskim izmenama predloženih zakona da „koriguje“ politiku vlade u određenoj oblasti. Saradnja između parlamenta i vlade ostvaruje se i na brojne druge načine, od učešća vlade u predlaganju dnevnog reda sednica parlamenta i zahteva za zakazivanje sednice parlamenta, koji je u određenim slučajevima obavezujući za parlament, do učešća u radu parlamenta (sa pravom da se članu vlade dâ reč kad god to zatraži i da njegovo obraćanje parlamentu nije vremenski ograničeno). Svojevrsna ravnoteža u odnosima između parlamenta i vlade ogleda se i u tome da kroz donošenje budžeta parlamentu pripada i „fiskalna vlast“, jer donetim budžetom opredeljuje kako prihode, tako i rashode vlade za određeni vremenski period. Dakle, osnovni koncept parlamentarnog sistema je da svaka vlast ima svoje nadležnosti u čijem vršenju je samostalna i da među različitim vlastima neprestano postoje odnosi saradnje, međusobne ravnoteže i poverenja. No, kako je parlament taj koji bira vladu i kome vlada odgovara za svoj rad, vlada će opstati samo ako i dok ima poverenje parlamentarne većine, a koje joj u svakom trenutku, u propisanoj proceduri, može biti uskraćeno. Međutim, kako je ravnopravnost legislative i egzekutive bitna odlika parlamentarnog sistema, to ne znači da samo sudbina vlade zavisi od parlamenta. Međusobna ravnoteža ove dve grane vlasti postiže se time što svaka od njih može okončati mandat one druge, korišćenjem mehanizama uzajamnog pritiska kojima svaka od njih može pribeći. Naime, kao što parlamentu stoji na raspolaganju izglasavanje nepoverenja vladi ili interpelacija, koja u krajnjem za posledicu može imati isti ishod, tako je pravo da traži od šefa države raspuštanje parlamenta najmoćnije sredstvo u rukama vlade. Osim toga i mogućnost vlade da postavi pitanja svog poverenja u parlamentu predstavlja jedan od načina vršenja pritiska na parlament, jer neizglasavanje poverenja vladi parlament stavlja pred težak zadatak da u kratkom roku izabere novu vladu, a u suprotnom, ukoliko to ne uspe da učini, posledica je automatsko raspuštanje parlamenta. Upravo u postojanju ovih mehanizama uzajamnog pritiska dve grane vlasti pravna teorija vidi krucijalnu razliku između parlamentarnog i skupštinskog sistema oblikovanja vlasti.

Skupštinski sistem, kao oblik državne vlasti, zasniva se na teoriji o jedinstvu, preplitanju vlasti, i postoji kada je parlament (skupština) određen kao najviši organ vlasti, što znači da ima prevlast nad egzekutivom. Ovaj sistem zasniva se na postulatu da su svi drugi organi podređeni skupštini, da nisu u istoj ravni sa njom, te zato izvršni organ, koji formalno postoji kao poseban organ, nije „nosilac“ izvršne vlasti, već izvršava volju skupštine. Iz ovog postulata proizlaze, sa jedne strane, povećane nadležnosti skupštine i, sa druge strane, to da egzekutiva samo sprovodi politiku koju je utvrdila skupština, a organ koji skupština obrazuje da bi mu poverila izvršavanje zakona, zakone izvršava „u ime“ skupštine. Prema stanovištu ustavnopravne teorije, iz ovakvog modela organizacije vlasti proističu kriterijumi za razlikovanje skupštinskog od parlamentarnog sistema vlasti koji se ogledaju u sledećem. U skupštinskom sistemu se odnosi između legislative i egzekutive ne zasnivaju na ravnopravnosti i poverenju, te skupština ne može svom izvršnom organu uskratiti poverenje, već ga u svakom trenutku može razrešiti. Dalje, kako u skupštinskom sistemu legislativa i egzekutiva nisu ravnopravne, egzekutiva nema pravo podnošenja ostavke na način da to znači ostavku celog izvršnog organa, niti može postaviti pitanje svog poverenja u skupštini. Konačno, skupštinski sistem je nespojiv sa pravom egzekutive da traži raspuštanje skupštine.

Kako je teorija o jedinstvu vlasti naišla na relativno slabu primenu u ustavnoj praksi i kako se i ova teorija zasniva na formalnom postojanju različitih organa legislative i egzekutive, među pravnim teoretičarima ima onih koji smatraju da i skupštinski sistem uređenja vlasti treba posmatrati samo kao jednu od brojnih podvrsta parlamentarnog sistema, čija je specifičnost izdvajanje skupštine kao najvišeg organa i, dosledno tome, nepostojanje mehanizama kojima egzekutiva može vršiti uticaj i pritisak na skupštinu kojoj je podređena. Pošto se mišljenja pravnih teoretičara ne razlikuju oko toga koje su posledice kada uređenje vlasti počiva na principu da je skupština najviši organ, odnosno oko toga šta podrazumeva položaj skupštine kao „najvišeg organa“, Ustavni sud konstatuje da za vođenje konkretnog ustavnosudskog postupka nije od značaja da li postoji saglasnost u odnosu na to kako se ovakav oblik uređenja vlasti teorijski kvalifikuje.

Kada se prethodno izneta teorijska stanovišta dovedu u kontekst spornog ustavnopravnog pitanja, Ustavni sud, najpre, naglašava da se teorije i sistemi oblika vlasti odnose na organizaciju i oblik državne vlasti (legislative – zakonodavne vlasti i egzekutive – izvršne vlasti). No, kako se i nedržavna, subcentralna vlast ostvaruje preko određenih organa, Ustavni sud nalazi da je moguće, uslovno, govoriti i o oblicima subcentralne vlasti, odnosno o organizaciji subcentralne vlasti u svetlu poznatih modela organizacije vlasti. Kao što je Ustavni sud naveo u Odluci IUz-353/2009[12], jedno od pravila oko koga je teorija saglasna, a koje je potvrđeno i u uporednopravnoj praksi, je da centralna (državna) vlast, svojim ustavom i zakonima, određuje stepen autonomije autonomnih jedinica kao pojavnog oblika ovog subcentralnog nivoa vlasti, a što znači, pre svega, vrstu i obim njihovih nadležnosti, odnos sa organima centralne vlasti, kao i samu organizaciju autonomnih jedinica ili bar osnovne, ključne elemente te organizacije.

Članom 179. Ustava Republike Srbije od 2006. godine utvrđeno je pravo autonomne pokrajine da samostalno propisuje uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi (potvrđeno i odredbom člana 183. stav 1. Ustava kao jedna od nadležnosti autonomne pokrajine), s tim što je autonomna pokrajina, istim ustavnim odredbama, ograničena time da pravo na samoorganizovanje ostvaruje ne samo u skladu sa svojim statutom, već i u skladu sa Ustavom. Odredbom člana 180. stav 1. Ustava utvrđeno je da je skupština najviši organ autonomne pokrajine. Na ovaj način, prema stanovištu Ustavnog suda, ustavotvorac nije samo obavezao autonomnu pokrajinu da u statutu, kao svom najvišem pravnom aktu, formalno predvidi da je skupština najviši organ, već je ustavnim utvrđenjem položaja skupštine autonomne pokrajine postavljen ustavni okvir organizacije i međusobnog odnosa organa autonomne pokrajine, koji počiva na skupštini kao hijerarhijski najvišem organu „pokrajinske vlasti“. To ima za posledicu da je pravo autonomne pokrajine da samostalno uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad svojih organa ostvareno „u skladu sa Ustavom“ kada su nadležnosti skupštine i njena ovlašćenja u odnosu na izvršni organ, sa jedne strane, i položaj, nadležnosti i ovlašćenja izvršnog organa prema skupštini, sa druge strane, uređeni na način da se ne dovodi u pitanje ustavni položaj skupštine autonomne pokrajine kao najvišeg organa.

Imajući u vidu da je uređenje centralne vlasti zasnovano na klasičnom parlamentarnom sistemu podele vlasti i da je načelom iz člana 4. Ustava utvrđeno da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i da se odnos vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, pri čemu je sudska vlast nezavisna (st. 2, 3. i 4. Ustava), može se postaviti pitanje da li navedeno ustavno načelo zapravo opredeljuje model organizacije i međusobnog odnosa organa na svim nivoima u Republici Srbiji. Ustavni sud nalazi da odgovor na ovo pitanje ne može biti pozitivan. Naime, Ustavom se u članu 4. utvrđuje oblik državne vlasti, što znači način na koji je organizovano vršenje tri grane državne vlasti – zakonodavne, izvršne i sudske i uspostavljen odnos među njima, te se, u skladu sa tim, i načelo iz člana 4. Ustava odnosi isključivo na uređenje državne vlasti u Republici Srbiji. Samim tim što subcentralni nivoi vlasti (teritorijalna autonomija i lokalna samouprava) nemaju zakonodavnu i sudsku vlast, ustavnopravno bi bilo neodrživo tumačiti da se načelo podele vlasti iz člana 4. Ustava, a priori, odnosi i na ove nivoe, odnosno da načelo podele vlasti pripada onoj kategoriji ustavnih principa koji bez izuzetka predstavljaju element čitavog sistema „javnih vlasti“ u Republici. Utvrđujući ustavni okvir za uređenje „pokrajinske vlasti“, ustavotvorac je nesporno mogao predvideti da i organizacija i međusobni odnos pokrajinskih organa počivaju na modelu klasičnog parlamentarnog sistema i u uporednoj ustavnoj praksi jeste uobičajeno da se uređenje vlasti u autonomnim jedinicama zasniva na istim principima kao i uređenje centralne (državne) vlasti. Međutim, originerna i ničim ograničena vlast kojom raspolaže ustavotvorac ne sprečava ga, tačnije rečeno, omogućava mu da za neke ili sve nivoe nedržavne vlasti utvrdi drugačije principe oblika njihovog uređenja[13].            Stoga se opredeljenje ustavotvorca da ustanovi odstupanje od istovetnosti u uređenju organizacije i međusobnog odnosa subcentralnih organa u odnosu na utvrđeni oblik državne vlasti ne može smatrati „greškom“ ili nekonzistentnošću ustavnog sistema. Nasuprot prethodnom, načela Ustava koja su po svojoj prirodi i sadržini takva da opredeljuju celokupni ustavni poredak u Republici Srbiji (primera radi, načela građanske demokratije, građanske suverenosti, socijalne pravde, političkog pluralizma, svetovnosti države, i dr.), predstavljaju opšti ustavni okvir uređenja ne samo državne vlasti, već i uređenja organa teritorijalne autonomije i lokalne samouprave.

Dakle, zaključak je da ustavno pravo autonomne pokrajine na samostalno uređivanje nadležnosti, izbora, organizacije i rada pokrajinskih organa i službi, „u skladu sa Ustavom i svojim statutom“, podrazumeva da se ova pitanja uređuju, sa jedne strane, u skladu sa načelima koja predstavljaju opšti ustavni okvir organizacije kako državne, tako i nedržavne vlasti i, sa druge strane, u skladu sa ustavnim određenjem da je skupština najviši organ autonomne pokrajine. Pri tome, s obzirom na to da je statut najviši pravni akt autonomne pokrajine, uređivanje navedenih pitanja predstavlja ono što nesporno spada u primarnu statutarnu materiju, te se stoga podrazumeva da će ova pitanja biti predmet uređenja pre svega statuta, a samo delimično i bliže, u skladu sa statutom – predmet drugog opšteg akta.

Sprovođenje ustavnog naloga da je skupština najviši organ u autonomnoj pokrajini znači da autonomna pokrajina, uređujući nadležnost skupštine, položaj i nadležnost izvršnog organa, kao i međusobni odnos skupštine i izvršnog organa, mora da se temelji na principima koji suštinski, a ne samo formalno, skupštini obezbeđuju položaj najvišeg organa. Reč je o principima koje zagovornici teorije o jedinstvu vlasti smatraju odlikom tzv. skupštinskog sistema uređenja vlasti, a protivnici ove teorije – specifičnostima i odstupanjima od klasičnog parlamentarnog sistema. To konkretno znači da između skupštine i izvršnog organa postoji hijerarhijski odnos – u korist skupštine, iz čega dalje sledi da i vršenje izvršne funkcije „izvire“ iz skupštine i njoj je podređeno. U tom smislu, skupština ne može biti „nosilac normativne vlasti“ ne samo zbog toga što je pojam „normativna vlast“ ustavnopravno nepoznat, jer postoji samo zakonodavna vlast kao jedna od tri vrste državne vlasti, koja autonomnoj pokrajini Ustavom nije ni delimično preneta, tako da uređivanje pitanja od pokrajinskog značaja, u skladu sa zakonom, predstavlja vršenje normativnih poslova (teorijski – normativna funkcija pokrajinskog organa), a ne „normativnu vlast“, već i zato što se „podelom vlasti“, a zapravo podelom normativnih i izvršnih funkcija, narušava ustavni položaj skupštine kao hijerarhijski najvišeg organa, koji joj obezbeđuje podređenost izvršnog organa, koji nije „nosilac“ izvršne funkcije, već izvršava volju skupštine. Ovo je prvi princip na kome autonomna pokrajina, u skladu sa Ustavom, uređuje položaj i raspodelu nadležnosti između skupštine i njenog izvršnog organa. Kada je reč o nadležnostima same skupštine, i njih autonomna pokrajina uređuje u skladu sa Ustavom, što znači da se kao nadležnost skupštine može propisati samo obavljanje onih poslova koji su, na način utvrđen Ustavom, u nadležnosti autonomne pokrajine. Odredbom člana 180. stav 1. Ustava posledično je opredeljen i međusobni odnos skupštine autonomne pokrajine i njenog izvršnog organa. Podređenost izvršnog organa hijerarhijski višem organu ispoljava se najpre kroz postupak izbora izvršnog organa. Naime, u situaciji kada među organima nema jednakosti i ravnopravnosti, predlaganje kandidata za sastav izvršnog organa je u potpunosti „u rukama“ skupštine, te stoga ne može biti „mandatara za sastav“ izvršnog organa, a pošto izvršni organ ne može „utvrđivati i voditi politiku“, to nema mesta ni iznošenju programa od strane „mandatara“, jer se izbor izvršnog organa ne zasniva na poverenju koje je dato programu i sastavu izvršnog organa koje predlaže kandidat za predsednika tog organa. Iz istih razloga, postojanje hijerarhijski najvišeg organa isključuje institut interpelacije, glasanja o nepoverenju i poverenju izvršnom organu. Konačno, u slučaju kada je jedan organ određen kao najviši, nijedan drugi organ ne može tražiti njegovo raspuštanje. Skupština koja je najviši organ može se raspustiti samo na osnovu sopstvene volje, na osnovu sopstvene odluke (takozvano „samoraspuštanje“ skupštine), iz čega sledi da je ustavnopravno neodrživo propisati da bilo koji organ može imati pravo da traži od skupštine da se „samoraspusti“, pri čemu skupština takav zahtev ne može ni da odbije, već, ukoliko ga ne prihvata, mora i može, na propisani način, jedino da „dokaže“ da postoji neophodnost da se samoraspuštanje odloži, i to pribavljajući mišljenje od Vlade, koja takvu ustavnu nadležnost nema i koja se, saglasno članu 179. i članu 183. stav 1. Ustava ne može ni mešati u uređenje organa autonomne pokrajine.

Na kraju, analizirajući ustavni okvir prava autonomne pokrajine na uređenje sopstvenih organa, Ustavni sud nalazi da je potrebno razmotriti i pitanje naziva izvršnog organa autonomne pokrajine, imajući u vidu da je ovaj organ u Statutu AP Vojvodine označen kao „Vlada AP Vojvodine“. Ustavni sud je načelno na stanovištu da pravo iz člana 179, odnosno 183. stav 1. Ustava nesporno daje slobodu autonomnoj pokrajini da, između ostalog, odredi nazive svojih organa. Međutim, kako se, saglasno istim ustavnim odredbama, pravo na samoorganizovanje u svim svojim elementima ostvaruje u skladu ne samo sa sopstvenim statutom, već i sa Ustavom, to sledi da i u pogledu naziva pojedinih pokrajinskih organa mora postojati saglasnost sa Ustavom. Tako je, na primer, samim Ustavom (član 180.) određeno da je naziv predstavničkog tela „skupština autonomne pokrajine“ i da nju čine poslanici (za razliku od Narodne skupštine koju čine narodni poslanici i skupštine jedinice lokalne samouprave koju čine odbornici). Kada je u pitanju izvršni organ, važeći Ustav, u delu Sedmom koji sadrži odredbe o teritorijalnom uređenju Republike Srbije, za razliku od Ustava od 1990. godine u kome je, u članu 111. stav 1, izričito bilo određeno da su organi autonomne pokrajine skupština, izvršno veće i organi uprave, nema odredbu kojom bi bili utvrđeni drugi pokrajinski organi, te tako ni njihovi nazivi. Međutim, kako Ustav predstavlja jedinstveni pravni akt čije sve odredbe imaju jednako obavezujuću snagu, nezavisno od toga u kom delu se nalaze, prva ustavna prepreka za samostalno, ničim ograničeno pravo autonomne pokrajine da opredeli naziv izvršnog organa, sadržana je u članu 126. stav 1. Ustava, kojim je utvrđeno da član Vlade ne može biti, pored ostalog, član „izvršnog veća autonomne pokrajine ili izvršnog organa jedinice lokalne samouprave“. Iz ove ustavne odredbe bi sledilo da je Ustavom utvrđen naziv izvršnog organa autonomne pokrajine. Ustavni sud ukazuje da iz činjenice da je ustavotvorac u navedenoj ustavnoj normi napravio jasnu razliku tako što je izričito odredio naziv izvršnog organa autonomne pokrajine, a to nije učinio u odnosu na izvršni organ jedinice lokalne samouprave, proizlazi da se navođenje „izvršnog veća autonomne pokrajine“ ne može smatrati očiglednom tehničkom omaškom, već voljom ustavotvorca, koju Ustavni sud nije nadležan da ispituje. Pored toga, Ustavni sud konstatuje da je opredeljenje ustavotvorca da u Republici Srbiji postoji samo jedan organ čiji je naziv „Vlada“ iskazano i kroz određivanja naziva organa koji je nosilac izvršne vlasti u Republici. Naime, prema članu 122. Ustava, nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji je Vlada, ne Vlada Republike Srbije, niti Republička vlada. Sud primećuje da je upravo iz ovog razloga donosilac Statuta AP Vojvodine imao problem kako da u pojedinim odredbama razlikuje „dve Vlade“, tako da je izmenio Ustavom utvrđeni naziv republičkog organa označavajući ga ne kao Vladu, nego kao „Vladu Republike Srbije“, a što je, samo po sebi, ustavnopravno nedopušteno. Konačno, Ustavni sud podseća da pravila dobre normativne tehnike, kao uostalom i zahtevi za jasnoćom doktrinarnih stavova, nalažu korišćenje onih pojmova i naziva koji verno odražavaju njihovu sadržinu. Zato je i sa stanovišta pravne teorije i ustavne prakse „vlada“ naziv koji je primeren i kojim se tradicionalno označava izvršni organ u sistemu koji je uređen na načelima ravnoteže vlasti, pošto u takvom sistemu vlada jeste ta koja vlâda, dok je u sistemima koji se temelje na predstavničkom organu (skupštini) kao najvišem organu, neprimereno, a u krajnjem i netačno, izvršni organ označavati kao vladu.

Polazeći od svega prethodno iznetog, Ustavni sud je stao na stanovište da iz odredaba člana 179. i člana 183. stav 1. Ustava, kojima je utvrđeno da autonomna pokrajina, u skladu sa Ustavom i svojim statutom samostalno propisuje uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi (uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osniva) i odredbe člana 180. stav 1. Ustava, prema kojoj je skupština najviši organ autonomne pokrajine, sledi da se pravo Autonomne pokrajine Vojvodine na samostalno uređivanje svojih organa i njihove nadležnosti ostvaruje u skladu sa Ustavom ukoliko je: a) uređenje svih pokrajinskih organa zasnovano na osnovnim ustavnim načelima na kojima počiva vršenje celokupne (državne i nedržavne, odnosno centralne i subcentralnih vlasti); b) nadležnost svakog od pokrajinskih organa propisana u skladu sa nadležnostima i u okviru nadležnosti koje AP Vojvodina ima na osnovu samog Ustava ili u skladu sa zakonom, kada je to Ustavom utvrđeno; v) Skupštini AP Vojvodine, ne samo formalno, već i suštinski, kroz propisivanje njene nadležnosti i uređivanje odnosa sa drugim pokrajinskim organima, posebno sa izvršnim organom, obezbeđen položaj najvišeg organa u AP Vojvodini; g) položaj, nadležnost, izbor, prestanak mandata i druga pitanja koja se odnose na uređenje izvršnog organa, dosledno prethodnom, propisan na način kojim se ne dovodi u pitanje Ustavom uspostavljeni hijerarhijski odnos između skupštine i drugih organa, konkretno, izvršnog organa, a koji implicira da je izvršni organ podređen skupštini; d) naziv pokrajinskih organa u skladu sa Ustavom, u slučaju kada Ustav utvrđuje naziv nekog od organa autonomne pokrajine ili kada iz jezičkog i sistemskog tumačenja Ustava nedvosmisleno proizlazi da korišćenje određenog naziva nije ustavnopravno dopušteno.

 

X

Ustavnopravna ocena osporenih odredaba Statuta kojima se uređuju pokrajinski organi i njihov međusobni odnos

 

  • Ocena osporene odredbe člana 33. Statuta

 

Odredbom člana 33. Statuta propisano je da je Skupština AP Vojvodine najviši organ i „nosilac normativne vlasti“ u AP Vojvodini. Ispitujući saglasnost osporene odredbe sa Ustavom, Ustavni sud konstatuje da je članom 47. Statuta propisano da je Vlada AP Vojvodine „nosilac izvršne vlasti“ na teritoriji AP Vojvodine. Na ovaj način Statutom je „preslikan“ ustavni položaj Narodne skupštine kao nosioca zakonodavne (i ustavotvorne) vlasti u Republici Srbiji (član 98. Ustava) i Vlade kao nosioca izvršne vlasti u Republici (član 122. Ustava). Ustavni sud ocenjuje da se ustavnopravni nedostatci osporene odredbe sastoje u sledećem. Prvo, sa ustavnopravnog stanovišta, pod pojmom „vlast“ podrazumeva se vlast koju ima država, jer je ona jedno od tri osnovna obeležja države kao organizovane društvene zajednice. Stoga nosioci vlasti mogu biti samo oni organi koji vrše jednu od tri vrste državne vlasti – zakonodavnu, izvršnu ili sudsku. Prema konceptu važećeg Ustava državna vlast u Republici Srbiji kao unitarnoj državi pripada državnim (republičkim) organima, i njeno uređenje, saglasno odredbi člana 4. stav 2. Ustava, počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Ustavni položaj autonomne pokrajine, kao unutrašnjeg oblika političko-teritorijalne decentralizacije, kome Ustavom nije preneto ni delimično vršenje zakonodavne vlasti, isključuje mogućnost da pokrajinski organi budu nosioci vlasti. Drugo, pošto po Ustavu Skupština AP Vojvodine ne može da ima zakonodavnu vlast, Statutom se, kao „supstitut“, uvodi u ustavnopravnoj teoriji i praksi nepostojeći pojam „normativna vlast“. Ustavni sud naglašava da je svakako jedna od najznačajnijih nadležnosti Skupštine AP Vojvodine da svojim opštim aktima, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja koja predstavljaju izvornu nadležnost AP Vojvodine. Međutim, ovom nadležnošću, kao uostalom i donošenjem Statuta, budžeta i drugih opštih akata, Skupština AP Vojvodine, u skladu sa Ustavom i zakonom, ostvaruje svoju normativnu funkciju, što je kvalitativno različito od vršenja „normativne vlasti“, te iz ovih razloga Ustavni sud ocenjuje da osporena odredba nije u saglasnosti sa Ustavom. Treće, odredba člana 180. stav 1. Ustava nije deklarativnog karaktera, već ima svoju jasnu i nedvosmislenu normativnu vrednost, jer iz nje, pukim jezičkim tumačenjem, sledi da se organizacija i međusobni odnos pokrajinskih organa temelje na hijerarhijskom odnosu među organima, sa skupštinom kao najvišim organom, a ne na odnosima jednakosti, koji bi za posledicu imali ravnotežu i međusobnu kontrolu pokrajinskih organa. Statutarnim određivanjem položaja Skupštine AP Vojvodine koji za polaznu osnovu ima principe klasičnog parlamentarnog sistema podele vlasti, narušen je, po oceni Ustavnog suda, Ustavom utvrđeni položaj skupštine autonomne pokrajine.

Polazeći od prethodno izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 33. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom u delu koji glasi: „i nosilac normativne vlasti“, pošto pravo autonomne pokrajine na samostalno uređivanje svojih organa u označenom delu odredbe člana 33. Statuta, nije ostvareno u skladu sa Ustavom.

 

  • Ocena osporenih odredaba člana 34. Statuta

 

Članom 34. Statuta propisane su nadležnosti Skupštine AP Vojvodine. Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe člana 34. Statuta:

– alineja 3. kojom je propisano da Skupština AP Vojvodine utvrđuje osnove politike na nivou AP Vojvodine. Ustavni sud je u tački 7. dela VII ovog obrazloženja, ocenjujući saglasnost odredbe člana 8. Statuta sa Ustavom, ukazao na svoj stav iznet u Odluci IUz-353/2009 koji se tiče nadležnosti AP Vojvodine da vodi politiku u pojedinim oblastima društvenog života; kako je iz razloga detaljno obrazloženih u pomenutoj Odluci Sud utvrdio neustavnost svih odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine i odredaba Statuta kojima su bile predviđene takve nadležnosti AP Vojvodine, to je, iz istih razloga, nesaglasna sa Ustavom i statutarna odredba o nadležnosti Skupštine AP Vojvodine da „utvrđuje osnove politike na nivou AP Vojvodine“;

– alineja 5. u delu koji glasi: „i prostorni plan mreže područja i objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine“, iz razloga što je u delu VIII ovog obrazloženja, tačka 3, podtačka 3.1. Ustavni sud utvrdio da odredba člana 29. tačka 1. Statuta, kojom je bila predviđena nadležnost AP Vojvodine u oblasti prostornog planiranja, u istovetnom delu teksta nije saglasna sa zakonom, a time ni sa Ustavom;

– alineja 6. kojom je predviđeno da Skupština AP Vojvodine donosi strategiju razvoja poljoprivrede, šumarstva, vodoprivrede, privrede i drugih oblasti iz nadležnosti AP Vojvodine, iz razloga što je postojanje zakonom propisane nadležnosti autonomne pokrajine da uredi neko pitanje, donese odgovarajući akt ili preduzme mere u određenoj oblasti, preduslov da bi takvu nadležnost mogao imati određeni pokrajinski organ: u konkretnom slučaju, Zakonom je određeno da AP Vojvodina donosi samo Strategiju razvoja turizma AP Vojvodine, i to u skladu sa Strategijom razvoja turizma Republike Srbije; u pojedinim oblastima, kao što su, na primer, stočarstvo, privreda, zaštita životne sredine, energetika ili zdravstvo, AP Vojvodina je nadležna za donošenje odgovarajućih programa i planova, u skladu sa programskim i planskim dokumentima Republike Srbije, a u oblasti vodoprivrede donosi vodoprivrednu osnovu za teritoriju AP Vojvodine, u skladu sa vodoprivrednom osnovom Republike;

– alineja 8. kojom je predviđeno da Skupština AP Vojvodine odlučuje o zaduživanju AP Vojvodine, bez upućivanja da to čini „u skladu sa zakonom“, kako je to utvrđeno odredbom člana 93. stav 2. Ustava;

– alineja 10. kojom je predviđeno da Skupština AP Vojvodine donosi „akt o potvrđivanju međuregionalnih sporazuma koje sklapa Vlada AP Vojvodine“; Ustavni sud je u Odluci IUz-353/2009 zauzeo izričit stav da međuregionalni sporazumi koje, u okviru Ustavom utvrđenog prava na saradnju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama zaključuje autonomna pokrajina, nemaju karakter međunarodnog ugovora (te se, samim tim, ne može postaviti ni pitanje njihovog potvrđivanja od strane skupštine) i da je ova nadležnost AP Vojvodine, određena članom 3. stav 2. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, ustavnopravno prihvatljiva samo pod uslovom da međuregionalni sporazum zaključuje Skupština AP Vojvodine, pri čemu ovakav sporazum ima karakter opšteg pravnog akta koji podleže ustavnosudskoj kontroli; dakle, ocena Ustavnog suda je da Skupština AP Vojvodine mora biti onaj pokrajinski organ koji zaključuje međuregionalne sporazume u okviru zakonom određene nadležnosti AP Vojvodine, a ne organ koji ih potvrđuje, pošto, s obzirom na pravnu prirodu međuregionalnog sporazuma, nema ustavnog osnova za njegovo potvrđivanje;

– alineja 12. kojom je predviđena nadležnost Skupštine AP Vojvodine da pokrajinskom skupštinskom odlukom uređuje prava, dužnosti i položaj izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica u organima i organizacijama AP Vojvodine; u delu VIII tačka 1. ovog obrazloženja, prilikom ocene ustavnosti odredbe člana 27. alineja 6. Statuta, Ustavni sud je izneo razloge zbog kojih smatra da ova nadležnost (članu 27. Statuta navedena kao nadležnost AP Vojvodine, a ovde kao njene Skupštine) izlazi izvan okvira ovlašćenja iz člana 183. stav 1. Ustava; sa druge strane, Ustavni sud naglašava da kada je u pitanju položaj izabranih lica – poslanika, funkcionera Skupštine AP Vojvodine i članova izvršnog organa i prava, odnosno dužnosti koje su u neposrednoj vezi sa njihovim položajem, ta pitanja se uređuju, i uređena su, samim Statutom i poslovnicima o radu Skupštine i izvršnog organa; uređivanje drugih prava i obaveza (kako Statut naziva „dužnosti“) koje proizlaze iz radnopravnog statusa, kao i prava na odgovarajuća primanja, kako ovih lica, tako i imenovanih, postavljenih lica i zaposlenih u pokrajinskim organima i organizacijama, predmet je zakonskog uređivanja; u tom smislu, nema pravnog prostora, niti osnova za nadležnost Skupštine da ova pitanja uređuje pokrajinskom skupštinskom odlukom, jer ovaj opšti akt ne može supstituisati zakon;

– alineja 17. u delu koji glasi: „osim onih organizacija, preduzeća i ustanova čije je osnivanje povereno Vladi AP Vojvodine, pokrajinskom skupštinskom odlukom“; Skupština AP Vojvodine, kao najviši organ u AP Vojvodini, jedina može biti nadležna da donosi akt o osnivanju, nadležnostima i uređenju organizacija, preduzeća i ustanova na teritoriji AP Vojvodine;

– alineja 19. kojom je propisano da Skupština AP Vojvodine daje mišljenje na promene Ustava koje se odnose na položaj, prava i dužnosti AP Vojvodine; postupak promene Ustava može se urediti samo Ustavom i to je učinjeno odredbama čl. 203. do 205. Ustava; kako ovim ustavnim odredbama nije predviđeno da autonomna pokrajina daje mišljenje na promenu Ustava, to nema ustavnog osnova za propisanu nadležnost Skupštine AP Vojvodine;

– alineja 20. kojom je predviđeno da Skupština AP Vojvodine predlaže mrežu sudova na teritoriji AP Vojvodine; imajući u vidu da je Ustavni sud u Odluci IUz-353/2009 utvrdio da nije saglasna sa Ustavom odredba člana 74. tačka 1) Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, kojom je ovo bilo određeno kao jedna od nadležnosti AP Vojvodine, to nema ustavnog osnova ni za predviđenu nadležnost Skupštine AP Vojvodine;

– alineja 22. u delu koji glasi: „Ustavom,“; navedenom odredbom je predviđeno da Skupština AP Vojvodine vrši i druge poslove određene Ustavom, zakonom i Statutom; pošto Ustav ne sadrži nijednu odredbu kojom je određen bilo koji posao koji vrši skupština autonomne pokrajine, to nema osnova da se u Statut unosi odredba koja, u suštini, odgovara odredbi člana 99. stav 2. Ustava, a kojom je utvrđeno da Narodna skupština vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom.

 

  • Ocena odredbe člana 35. stav 2. Statuta

 

U predlogu je navedeno da osporena odredba kojom je predviđeno da Skupština AP Vojvodine, pokrajinskom skupštinskom odlukom, uređuje izbor i prestanak mandata poslanika, način omogućavanja srazmerne zastupljenosti nacionalnih zajednica i obrazovanje izbornih jedinica, nije u skladu sa članom 180. stav 4. Ustava, u delu koji se odnosi na uređivanja „načina omogućavanja srazmerne zastupljenosti nacionalnih zajednica“.

Polazeći, sa jedne strane od odredbe člana 180. stav 4. Ustava, kojom je utvrđeno da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama omogućuje u skladu sa zakonom, i sa druge strane, od prava autonomne pokrajine da, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uredi, između ostalog i izbor poslanika u Skupštini AP Vojvodine, Ustavni sud ocenjuje da nije ustavnopravno sporno da Skupština AP Vojvodine svojim aktom uredi način omogućavanja srazmerne zastupljenosti, pod sledećim uslovima: prvo, da se taj „način“, kroz propisivanje izbornog postupka uredi u skladu sa zakonom i, drugo, da se pod „nacionalnim zajednicama“ u odnosu na koje se uređuje omogućavanje srazmerne zastupljenosti podrazumevaju nacionalne manjine, kako je to utvrdio Ustav.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, pod prethodno iznetim uslovima, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 35. stav 2. Statuta.

 

  • Ocena odredbe člana 36. stav 5. Statuta

 

Osporenom odredbom člana 36. stav 5. Statuta propisana je nadležnost Ustavnog suda u vezi sa odlukom o potvrđivanju mandata poslanika.

Imajući u vidu da je nadležnost Ustavnog suda materia constitutionis, te da se dakle ne može propisivati aktima niže pravne snage, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 36. stav 5. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 37. stav 5. Statuta

 

Osporenom odredbom člana 37. stav 5. Statuta predviđeno je da, u slučaju proglašenja vanrednog stanja ili ratnog stanja, Skupština AP Vojvodine može odlučiti da se mandat poslanika produži dok takvo stanje traje, odnosno dok ne budu stvoreni uslovi za izbor novih poslanika.

Nalazeći da se u odnosu na navedenu statutarnu odredbu ne postavljaju sporna ustavnopravna pitanja, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 37. stav 5. Statuta.

 

  • Ocena odredbe člana 38. Statuta

 

Članom 38. Statuta uređena je imunitetska zaštita mandata poslanika u Skupštini AP Vojvodine, na način kako je to predviđeno odredbom člana 6. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine. S obzirom na to da je Ustavni sud u Odluci IUz-353/2009 odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti navedene zakonske odredbe, to je, iz istih razloga, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio i predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 38. Statuta.

 

  • Ocena odredaba člana 40. Statuta

 

Članom 40. Statuta „ustanovljava se“ Savet nacionalnih zajednica, koji predstavlja „posebno telo“ Skupštine AP Vojvodine, koje ima 30 članova, s tim što se polovina članova bira „iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao pripadnici nacionalne zajednice koja čini brojčanu većinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“, a polovina „iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“. Odredbama istog člana dalje je predviđeno da se pri rešavanju pitanja iz nadležnosti Skupštine, koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, a naročito u oblasti kulture, obrazovanja, javnog informisanja i službene upotrebe jezika i pisama, obavezno pribavlja mišljenje Saveta nacionalnih zajednica, da Savet odluke donosi većinom od ukupnog broja članova, te da se, ukoliko u sastavu Skupštine AP Vojvodine nema pripadnika neke nacionalne zajednice, pri donošenju odluke obavezno pribavlja mišljenje nacionalnog saveta nacionalne manjine, ukoliko on ima sedište na teritoriji AP Vojvodine.

Razmatrajući saglasnost osporenih odredaba sa Ustavom, Ustavni sud je pošao od toga da pravo na samostalno uređenje organizacije i rada skupštine svakako podrazumeva pravo autonomne pokrajine da samostalno odredi radna tela skupštine čiji rad je u funkciji ostvarivanja nadležnosti same skupštine. Ovo pitanje inače spada u korpus pitanja koja se uređuju poslovnikom o radu skupštine. Međutim, Ustavni sud ocenjuje da iz formulacije odredaba st. 1.i 2. člana 40. Statuta proizlazi da Savet nacionalnih zajednica nije radno telo Skupštine AP Vojvodine, već je „posebno telo“, koje nije obrazovano Poslovnikom o radu Skupštine, kojim se inače obrazuju sva radna tela, već je „ustanovljeno“ Statutom, kao najvišim pravnim aktom u AP Vojvodini. Sledeće na šta Ustavni sud ukazuje je to da poslanici u Skupštini AP Vojvodine, izabrani na neposrednim izborima tajnim glasanjem, saglasno članu 176. stav 1. Ustava, predstavljaju građane koji su ih birali, a ne nacionalne ili bilo koje druge kolektivitete. U tom smislu, u skladu sa osnovnim principima građanske demokratije, poslanici se o svakom pitanju iz nadležnosti Skupštine izjašnjavaju kao slobodno izabrani predstavnici građana, a ne kao pripadnici određenog kolektiviteta. Sa druge strane, zaštita interesa nacionalnih manjina koje žive na teritoriji AP Vojvodine obezbeđuje se na Ustavom utvrđeni način, a to je srazmerna zastupljenost u Skupštini AP Vojvodine, te „ustanovljavanje“ posebnog tela čiji je sastav određen na paritetnoj osnovi, a koje propisanom kvalifikovanom većinom donosi „odluke“ o tome kakvo će mišljenje dati o svakom pitanju iz nadležnosti Skupštine koje je, bilo neposredno, bilo posredno, u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih manjina, suštinski znači ustanovljavanje dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina za koja ne postoji osnov niti u Ustavu, niti u bilo kom zakonu, iz čega sledi da se ustavni osnov za ovo dodatno pravo pripadnika nacionalnih manjina ne može naći ni u odredbi člana 79. stav 2. Ustava. Prema oceni Ustavnog suda, sledeće sporno pitanje odnosi se upravo na sastav Saveta nacionalnih zajednica. Naime, članovi Saveta mogu biti samo poslanici koji su se izjasnili o svojoj nacionalnoj pripadnosti, a prema članu 47. stav 2. Ustava, niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti, što znači da se na ovaj način narušava jedno od osnovnih pravila da su predstavnici građana u skupštini jednaki i ravnopravni u pravima i dužnostima, pošto će oni poslanici koji iskoriste Ustavom garantovanu slobodu i ne izjasne se o svojoj nacionalnoj pripadnosti biti lišeni prava da budu članovi Saveta. Takođe, odredbom stava 6. osporenog člana 40. Statuta predviđeno je da se, ukoliko u sastavu Skupštine AP Vojvodine nema pripadnika neke nacionalne manjine („nacionalne zajednice“), pri donošenju odluke obavezno pribavlja mišljenje nacionalnog saveta nacionalne manjine, čime je zapravo propisan još jedan posao koji obavlja nacionalni savet nacionalne manjine, a što je u suprotnosti sa odredbama člana 76. Ustava, saglasno kojima pripadnici nacionalnih manjina, prvo, kolektivna prava ostvaruju samo u Ustavom utvrđenim oblastima, a ne u odnosu na sva pitanja „koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava“ nacionalnih manjina i, drugo, ova prava se ostvaruju u skladu sa zakonom, a ne sa aktom niže pravne snage od zakona kao što je Statut. Kako ni Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina ne sadrži ovlašćenje autonomne pokrajine da dodatno uređuje poslove i ovlašćenja nacionalnih saveta nacionalnih manjina, to je navedena statutarna odredba sporna i sa stanovišta njene saglasnosti sa članom 79. stav 2. Ustava. Konačno, Ustavni sud se prethodno već izjasnio o neustavnosti određenja pripadnika srpskog naroda kao „pripadnika nacionalne zajednice koja čini brojčanu većinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine“.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je najpre ocenio da ustanovljavanje Saveta nacionalnih zajednica, kao posebnog tela Skupštine AP Vojvodine izlazi izvan okvira prava autonomne pokrajine na samostalno uređivanje organizacije jednog od svojih organa, kao i da je ustanovljavanje ovakvog tela nesaglasno sa odredbama člana 47. stav 2, člana 76, člana 79. stav 2, člana 176. stav 1. i člana 180. stav 4. Ustava. Stoga je Sud utvrdio da osporene odredbe člana 40. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 41. stav 3. alineja 6. Statuta

 

Osporenom statutarnom odredbom propisano je da Skupština AP Vojvodine, većinom glasova od ukupnog broja poslanika, odlučuje, pored ostalog, o raspisivanju referenduma „na svojoj teritoriji“.

Iako značajan deo teksta Statuta sadrži brojne pravnotehničke nedostatke, te je tako, na primer, jedna od nadležnosti Skupštine AP Vojvodine da raspisuje „pokrajinski referendum“, kvalifikovanom većinom odlučuje o raspisivanju „referenduma na svojoj teritoriji“, dok se u odredbi označenoj kao „Referendum“ navodi da Skupština može odlučiti da „o pojedinim pitanjima u njenoj nadležnosti“ odluku donose građani – referendumom i da je Skupština dužna da raspiše „pokrajinski referendum ako zahtev za njegovo raspisivanje podnese …“, za Ustavni sud je nesporno da Skupština AP Vojvodine može raspisati pokrajinski referendum samo o pitanju koje je u izvornoj nadležnosti AP Vojvodine. Stoga i način donošenja odluke o raspisivanju referenduma na teritoriji AP Vojvodine (pokrajinskog referenduma), po oceni Ustavnog suda, nije ustavnopravno sporan ukoliko se sama odluka odnosi na raspisivanje referenduma o nekom pitanju iz zakonom određene izvorne nadležnosti AP Vojvodine.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, pod prethodno iznetim uslovima, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 41. stav 3. alineja 6. Statuta.

 

  • Ocena odredaba člana 43. st. 1. do 3. Statuta

 

Osporenim odredbama člana 43. st. 1. do 3. Statuta predviđeno je raspuštanje Skupštine AP Vojvodine na obrazloženi predlog Vlade AP Vojvodine.

Saglasno stavovima Ustavnog suda iznetim u delu IX ovog obrazloženja, raspuštanje skupštine na predlog izvršnog organa nespojivo je sa Ustavom utvrđenim položajem Skupštine AP Vojvodine kao najvišeg organa u AP Vojvodini. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, ne upuštajući se u detaljnije obrazlaganje daljih razloga neustavnosti osporenih odredaba, utvrdio da odredbe člana 43. st. 1. do 3. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

 

  • Ocena odredaba člana 44. st. 1. i 2. Statuta

 

Osporenim odredbama uređeno je pravo predlaganja pokrajinskih opštih akata koje donosi Skupština AP Vojvodine, i to tako što je propisano da pokrajinske odluke i druga opšte akte koje donosi Skupština mogu predložiti Vlada AP Vojvodine, poslanici, skupštine jedinica lokalne samouprave ili najmanje 15 000 birača (stav 1.), a pokrajinske skupštinske odluke – Vlada AP Vojvodine, najmanje pet poslanika, skupština jedinice lokalne samouprave ili najmanje 30 000 birača (stav 2.).

Ustavni sud ukazuje da se, bez obzira na nesporno dobre namere donosioca Statuta, statutom autonomne pokrajine ne mogu utvrđivati nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, s obzirom na to da, saglasno članu 179. Ustava, jedinice lokalne samouprave nadležnost svojih organa propisuju samostalno, i to u skladu sa Ustavom i zakonom. Kako ova nadležnost skupštine jedinice lokalne samouprave nije predviđena ni članom 191. stav 2. Ustava, ni Zakonom o lokalnoj samoupravi, to ne može biti propisana ni Statutom AP Vojvodine, niti bi je u svom statutu mogle predvideti same jedinice lokalne samouprave koje čine teritoriju AP Vojvodine. Sa druge strane, pošto Ustavni sud nije vezan razlozima predlagača, Sud konstatuje da je odredbom stava 1. člana 44. Statuta, u skladu sa pravom autonomne pokrajine da samostalno uređuje rad svojih organa, uređeno pravo predlaganja „pokrajinskih odluka i opštih akata koje donosi Skupština“, što znači svih opštih akata čije donošenje je u nadležnosti Skupštine AP Vojvodine. U tom smislu, Ustavni sud ocenjuje da je odredba stava 2. istog člana kontradiktorna prethodnom stavu 1. Ovo tim pre što, prema odredbi člana 195. stav 3. Ustava, svi opšti akti autonomnih pokrajina moraju biti saglasni njihovim statutima, iz čega sledi da među opštim aktima autonomne pokrajine hijerarhijski odnos postoji samo između statuta i ostalih opštih akata, te su dakle svi ostali opšti akti autonomne pokrajine iste pravne snage, pa stoga nema ustavnopravnog utemeljenja za propisivanje drugačijih, „strožijih“ uslova za predlaganje jedne vrste pokrajinskih opštih akata, posebno ako se na taj način, kao što je učinjeno odredbom stava 2. člana 44. Statuta, ograničava Ustavom utvrđeno pravo građana na narodnu inicijativu, kao vid neposrednog ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju, ili pravo svakog poslanika da, kao slobodno izabrani predstavnik građana, prava građana koji su ga birali ostvaruje i tako što će moći samostalno da predlaže akte koje donosi Skupština u koju je izabran.

Na osnovu prethodno izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 44. stav 1, u delu koji glasi: „skupštine jedinica lokalne samouprave“ i stava 2. Statuta, nisu u saglasnosti sa Ustavom. U odnosu na preostali deo odredbe člana 44. stav 1. Statuta, Ustavni sud naglašava da u tom delu odredba nije nesaglasna sa Ustavom samo pod uslovom da se pod predlagačem opštih akata koje donosi Skupština podrazumeva izvršni organ koji je u skladu sa ovom odlukom Ustavnog suda, a što se odnosi i na sve ostale odredbe Statuta u kojima se pominje „Vlada AP Vojvodine“ ili „Pokrajinska vlada“.

 

 

  • Ocena odredaba člana 47. stav 1, čl. 48. i 49. i čl. 51. do 58. Statuta

 

Navedenim odredbama Statuta uređeni su položaj Vlade AP Vojvodine, nadležnost, sastav, izbor, početak i prestanak mandata ovog organa, interpelacija, glasanje o nepoverenju, glasanje o poverenju, ostavka Pokrajinske vlade, ostavka i razrešenje člana Pokrajinske vlade i zaštita predsednika i člana Pokrajinske vlade.

Polazeći od prethodno iznetih stavova u delu IX ovog obrazloženja i ocena na kojima se zasniva utvrđenje da odredba člana 33. Statuta, u označenom delu, nije saglasna sa Ustavom, Ustavni sud ističe da je koncept na kome u Statutu počiva uređenje pitanja koja se odnose na izvršni organ AP Vojvodine kao „nosioca izvršne vlasti na teritoriji AP Vojvodine“, koji je, u skladu sa takvim položajem i nazvan Vladom AP Vojvodine, i koji je nadležan da „utvrđuje i vodi politiku“, osniva javna preduzeća i ustanove ili zaključuje međuregionalne sporazume, u celini nesaglasan sa članom 180. stav 1. Ustava, jer ne poštuje Ustavom utvrđeni hijerarhijski primat Skupštine.

Ocenjujući da osporenim odredbama Statuta pravo autonomne pokrajine na samostalno uređivanje svojih organa nije ostvareno u skladu sa Ustavom, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 47. stav 1, člana 48. alineja 1, alineja 5. u delu koji glasi: „osniva i“ i alineja 15, člana 49. i čl. 51. do 57. Statuta, nisu u saglasnosti sa Ustavom. Imajući u vidu da je, kao što je rečeno, ustavnopravno sporan čitav koncept uređenja izvršnog organa AP Vojvodine, Ustavni sud se nije upuštao u pojedinačnu ocenu odredaba člana 49. i čl. 51. do 57. Statuta, jer zbog međusobne pravne i logičke povezanosti u pravnom poretku ne bi mogli opstati ni pojedini delovi odredaba čl. 49, 51, 52, 56. i 57. Statuta, koji, sami za sebe, nisu nesaglasni sa Ustavom.

S obzirom na to da u Odluci IUz-353/2009 nije našao da ima osnova za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 6. stav 2. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine kojom je propisana zaštita predsednika i člana izvršnog organa AP Vojvodine, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 58. Statuta, pod uslovom da se imunitetska zaštita tumači kao zaštita predsednika i članova onog izvršnog organa AP Vojvodine čiji će položaj, nadležnosti i odnos prema Skupštini AP Vojvodine biti uređeni saglasno Ustavu.

 

  • Ocena odredaba člana 60. st. 1, 6. i 7. Statuta

 

12.1. Osporenom odredbom stava 1. člana 60. Statuta uređeni su položaj i odgovornost pokrajinske uprave.

Ustavni sud ne nalazi da odredba stava 1. člana 60. Statuta izlazi izvan okvira prava autonomne pokrajine da samostalno uređuje svoje organe, te je, pod uslovom da se odgovornost pokrajinske uprave tumači kao odgovornost onom izvršnom organu AP Vojvodine čiji će položaj, nadležnosti i odnos prema Skupštini AP Vojvodine biti uređeni saglasno Ustavu, u skladu sa odredbom člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti člana 60. stav 1. Statuta.

12.2. Odredbom stava 6. istog člana predviđeno je da Pokrajinska vlada, u sklopu nadzora nad radom pokrajinskih organa uprave, može poništiti ili ukinuti „svaki opšti ili pojedinačni akt“ pokrajinskih organa uprave koji nije u skladu sa Statutom, zakonom ili pokrajinskom skupštinskom odlukom.

Polazeći od toga da je članom 85. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, a saglasno odredbama Zakona o državnoj upravi, propisano da nadzor nad radom pokrajinskih organa uprave u vršenju poverenih poslova obavljaju organi državne uprave iz čijeg su delokruga poslovi koji su povereni, to osporena odredba Statuta kojom se pravo poništavanja ili ukidanja svakog pojedinačnog akta pokrajinskih organa uprave koji nije u skladu, između ostalog, i sa zakonom, proteže i na opšte i pojedinačne akte donete u vršenju poverenih poslova iz nadležnosti Republike, nije u skladu sa zakonom uređenim pravom nadzora nad vršenjem poverenih poslova. Kako osporena odredba člana 60. stav 6. Statuta nije u skladu sa odredbama Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine i Zakona o državnoj upravi, to je Ustavni sud utvrdio da nije saglasna ni sa Ustavom.

12.3. Osporenom odredbom člana 60. stav 7. Statuta doslovno je, bez upućivanja na Ustav, preuzet ustavni princip zakonitosti uprave koji, u članu 198. stav 2. Ustava, garantuje sudsku zaštitu protiv svakog konačnog pojedinačnog akta kojim se odlučuje o nečijem pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. Imajući u vidu da, kao što je Ustavni sud do sada više puta istakao, autonomna pokrajina ne može biti garant zaštite prava građana, jer im tu garanciju pruža Ustav, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 60. stav 7. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredaba člana 61. Statuta

13.1. Osporenom odredbom stava 1. člana 61. Statuta propisano je da je pokrajinski ombudsman nezavistan i samostalan organ autonome pokrajine, koji štiti ljudska prava i slobode svakog lica, zajemčena Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, zakonom i propisima AP Vojvodine.

Polazeći od odredbe člana 138. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da je Zaštitnik građana nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja, Ustavni sud je utvrdio da Ustavom utvrđena nadležnost Zaštitnika građana, kao republičkog organa, obuhvata i zaštitu prava građana i kontrolu rada svih organa, uključujući i pokrajinske i lokalne, vršenju poverenih poslova, dakle kada izvršavaju zakone i republičke propise. To istovremeno znači da pokrajinski i lokalni ombudsmani (zaštitnici građana) mogu štititi prava građana i kontrolisati rad, prvo, samo pokrajinskih, odnosno lokalnih organa i, drugo, da se zaštita i kontrola mogu odnositi samo na postupanje ovih organa u izvršavanju propisa donetih u okviru izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave. Imajući u vidu da osporena statutarna odredba nije uvažila Ustavom utvrđenu nadležnost Zaštitnika građana, kojom je omeđena nadležnost pokrajinskog ombudsmana, a da, saglasno članu 183. stav 1. Ustava, nadležnost organa koje osnivaju moraju urediti u skladu sa Ustavom, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 61. stav 1. Statuta nije u skladu sa Ustavom.

13.2. Odredbom stava 2. istog člana Statuta propisano je da Pokrajinski ombudsman posebno štiti ljudska prava i slobode od povreda učinjenih nezakonitim, necelishodnim i neefikasnim postupanjem ne samo organa pokrajinske uprave, organizacija i javnih preduzeća i ustanova koje vrše upravna i javna ovlašćenja, a čiji je osnivač pokrajina, već i organa gradske i opštinske uprave, organizacija i javnih preduzeća i ustanova koje vrše upravna i javna ovlašćenja, čiji je osnivač grad ili opština na teritoriji AP Vojvodine. S obzirom na to da je Ustavom i jedinicama lokalne samouprave garantovano pravo na samostalno osnivanje organa, u skladu sa zakonom, i da su članom 97. Zakona o lokalnoj samoupravi uređena pitanja osnivanja i nadležnosti zaštitnika građana na lokalnom nivou, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 61. stav 2. Statuta nije nesaglasna sa Ustavom samo pod uslovom da se nadležnost pokrajinskog ombudsmana u delu vezanom na lokalne organe i organizacije odnosi na nezakonito, necelishodno i neefikasno postupanje ovih organa i organizacija u vršenju poslova koje im je autonomna pokrajina poverila iz okvira svoje izvorne nadležnosti.

13.3. Osporenom odredbom člana 61. stav 6. Statuta ustanovljena je imunitetska zaštita pokrajinskog ombudsmana i njegovih zamenika.

Ustavni sud podseća da je u Odluci IUz-353/2009 zauzeo stav da zakonsko ustanovljavanje funkcionalnog ili profesionalnog imuniteta krugu lica određenom članom 6. Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine, nije ustavnopravno sporno. Međutim, kako pokrajinski ombudsman i njegovi zamenici nisu obuhvaćeni navedenom zakonskom odredbom (koja se izričito odnosi samo na poslanike, predsednika i članove izvršnog organa AP Vojvodine), to Sud naglašava da ovo pitanje nije moguće uređivati aktom niže pravne snage od zakona. Stoga je Ustavni sud utvrdio da odredba člana 61. stav 6. Statuta nije u skladu sa zakonom, a time ni sa Ustavom.

XI

Ustavnopravna ocena ostalih osporenih odredaba Statuta

 

  • Ocena odredaba člana 63. Statuta

 

Osporene odredbe člana 63. Statuta zasnivaju se na tome da: 1) Skupština AP Vojvodine samostalno utvrđuje stopu izvornih prihoda AP Vojvodine, 2) da se vrsta i visina izvornih prihoda AP Vojvodine „bliže“ utvrđuju zakonom i 3) da su Statutom propisane vrste izvornih prihoda AP Vojvodine i način njihovog sticanja.

Imajući u vidu da je odredbama člana 184. st. 2. i 3. Ustava izričito utvrđeno da se vrste i visina izvornih prihoda autonomnih pokrajina određuju zakonom i da se zakonom određuje učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 63. Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 64. stav 6. Statuta

 

Osporenom odredbom člana 64. stav 6. Statuta uspostavlja se princip hijerarhije između opštih pravnih akata autonomne pokrajine, i to Statuta i pokrajinske skupštinske odluke, i opštih akata jedinica lokalne samouprave.

Polazeći od toga da je princip hijerarhije domaćih opštih pravnih akata utvrđen članom 195. Ustava i da on ne uspostavlja hijerarhijski odnos između opštih akata autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, Ustavni sud je ocenio da za osporenu odredbu Statuta ne postoji ustavnopravni osnov. Naprotiv, pošto se, saglasno članu 177. stav 2. Ustava, zakonom određuje koja pitanja su u pojedinim oblastima društvenog života od pokrajinskog, a koja od lokalnog značaja, može se, u skladu sa članom 195. stav 2. Ustava, postaviti samo pitanje zakonitosti određenog opšteg akta jedinice lokalne samouprave, a ne i pitanje njegove saglasnosti sa opštim aktom autonomne pokrajine, kako donosilac Statuta pogrešno tumači. Ustavni sud dodatno napominje i to da među opštim aktima autonomne pokrajine hijerarhijski odnos postoji samo između statuta i svih drugih opštih akata, što znači da su svi drugi opšti akti iste pravne snage, te se nijednom od njih ne može davati viša pravna snaga u odnosu na ostale.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 64. stav 6. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 65. stav 1. Statuta

 

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu odbio predlog za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 65. stav 1. Statuta, jer se razlozi predlagača odnose na pravnu uslovljenost ove odredbe odredbom člana 30. Statuta, za koju je Ustavni sud prethodno već utvrdio da nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

  • Ocena odredbe člana 70. Statuta

 

Osporenom odredbom člana 70. Statuta je predviđeno da Statut stupa na snagu nakon donošenja odluke o proglašenju u Skupštini i objavljivanja u „Službenom listu Autonomne pokrajine Vojvodine“.

Iz navedene odredbe, dakle, sledi da je, formalno, prvi osnov stupanja na snagu Statuta donošenje odluke o njegovom proglašenju u Skupštini, a drugi – objavljivanje u službenom glasilu, koje, po prirodi stvari, sledi nakon što je doneta odluka o proglašenju. Kako je osporenom odredbom propisano samo da Statut stupa na snagu nakon donošenja odluke o proglašenju i objavljivanja u službenom glasilu, a ne i u kom roku od dana objavljivanja, to dalje sledi da objavljivanje, u suštinskom (materijalnom) smislu, i nije onaj osnov od koga zapravo zavisi stupanje Statuta na snagu.

Ustavni sud ističe da je stupanje na snagu zakona i svih drugih opštih akata u Republici Srbiji uređeno odredbama člana 196. Ustava, prema kojima je stupanje na snagu opšteg akata uslovljeno samo njegovim prethodnim objavljivanjem u službenom glasilu, na način i pod uslovima utvrđenim ovim odredbama Ustava. Jedino Ustav, prema članu 206. Ustava, stupa na snagu danom proglašenja u Narodnoj skupštini, nakon čega se i on objavljuje u službenom glasilu.

Imajući u vidu prethodno izloženo, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 70. Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom.

 

XII

Zaključak

 

Ustavni sud konstatuje da je utvrdio nesaglasnost sa Ustavom sledećih osporenih odredaba Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine:

– odredaba člana 1. st. 1. i 2,

– odredaba člana 3,

– odredaba člana 4,

– odredaba člana 5,

– odredbe člana 6,

– odredbe člana 7. stav 2. u delu koji glasi: „tradicionalno“, dok se u preostalom delu odredba člana 7. stav 2. ima tumačiti na način izložen u delu VII tačka 6. obrazloženja ove odluke,

– odredaba člana 8,

– odredbe člana 9. stav 3,

– naziv iznad člana 10, odredbe člana 10. stav 1. u delu koji glasi: „glavni“ i odredbe člana 10. stav 4,

– odredbe člana 11. stav 3,

– odredbe člana 13,

– odredbe člana 15,

– odredbe člana 16. stav 4,

– odredaba člana 17,

– odredaba člana 20,

– odredbe člana 21. stav 1,

– odredbe člana 22,

– odredaba člana 23,

– odredaba člana 25,

– odredaba člana 26,

– odredaba člana 27. alineja 2. u delu koji glasi: „Ustavom“, u delu koji glasi: „i Statutom“ i u delu koji glasi: „oblasti iz svoje nadležnosti, kao i“, alineja 5. u delu koji glasi: „kao i službenu upotrebu jezika i pisama u njima“, alineja 6, alineja 7. u delu koji glasi: „prati i vrednuje politiku regionalnog razvoja AP Vojvodine“, alineja 10, alineja 11. u delu koji glasi: „i sredstava za obavljanje poverenih poslova“ i al.12. i 16,

– odredaba člana 28,

– odredaba člana 29. tačka 1. u delu koji glasi: „i prostorni plan mreže infrastrukture i mreže područja ili objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine i uređuje i obezbeđuje urbanističko, prostorno i razvojno planiranje u okviru mera ekonomske politike Republike Srbije“, tačka 2. alineja 1. i alineja 5. u delu koji glasi: „i lokalne samouprave“, tačka 3. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i al. 2, 3, 7, 8. i 9, tačka 4. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 2. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i alineja 4, tačka 5. alineja 1, tačka 6. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i al. 3. i 4, tačka 7. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i al. 2. i 3, tačka 8. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, tačka 9. al. 1. do 3, alineja 4. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, al. 5, 6. i 7, alineja 8. u delu koji glasi: „i fizičkoj kulturi“ i u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 10. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, al. 11. i 12, alineja 13. u delu koji glasi: „koje obezbeđuju javni interes“, kao i alineja 14, tačka 10, tačka 11. alineja 1. u delu koji glasi: „i zdravstvenom osiguranju i unapređuje zaštitu zdravlja, zdravstvenu i farmaceutsku službu na teritoriji AP Vojvodine“ i u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, alineja 2. u delu koji glasi: „i unapređuje stanje“ i u delu koji glasi: „penzijskom osiguranju, zapošljavanju, boračkoj i invalidskoj zaštiti“, alineja 3, kao i alineja 4. u delu koji glasi: „koje obezbeđuju javni interes u socijalnoj zaštiti u AP Vojvodini“, tačka 12. alineja 1. u delu koji glasi: „Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima i“, kao i alineja 2. i tačka 14. al. 2, 4, 5. i 6,

– odredaba člana 30,

– odredbe člana 31. u delu koji glasi: „i nacionalnim savetima nacionalnih manjina“,

– odredbe člana 32. stav 3. u delovima koji glase: „na teritoriji Bačke“, „na teritoriji Banata“ i „na teritoriji Srema“,

– odredbe člana 33. u delu koji glasi: „i nosilac normativne vlasti“,

– odredaba člana 34. alineja 3, alineja 5. u delu koji glasi: „i prostorni plan mreže područja i objekata s posebnim funkcijama za područja na teritoriji AP Vojvodine“, al. 6, 8, 10. i 12, alineja 17. u delu koji glasi: „osim onih organizacija, preduzeća i ustanova čije je osnivanje povereno Vladi AP Vojvodine, pokrajinskom skupštinskom odlukom“, al. 19. i 20, kao i alineja 22. u delu koji glasi: „Ustavom“,

– odredbe člana 36. stav 5,

– odredbe člana 40,

– odredaba člana 43. st. 1. do 3,

– odredaba člana 44. stav 1. u delu koji glasi: „skupštine jedinica lokalne samouprave“ i člana 44. stav 2,

– odredbe člana 47. stav 1,

– odredaba člana 48. alineja 1, alineja 5. u delu koji glasi: „osniva i“ i alineja 15,

– odredaba člana 49,

– odredaba čl. 51. do 57,

– odredaba člana 60. st. 6. i 7,

– odredaba člana 61. st. 1. i 6.

– odredaba člana 63,

– odredbe člana 64. stav 6. i

– odredbe člana 70.

Sud ukazuje da nije posebno utvrđivao nesaglasnost navedenih odredaba Statuta sa zakonom, kako je to u odnosu na pojedine od njih traženo podnetim predlogom, imajući u vidu da je ocenjeno da ove odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Ustavni sud je odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti sledećih odredaba Statuta:

– odredaba člana 11. st. 1. i 2,

– odredaba člana 16. st. 1. i 3, kao i stava 2. istog člana pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu VII tačka 13. podtačka 13.2. ovog obrazloženja,

– odredaba člana 24. st. 1. i 2. pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu VII tačka 19. ovog obrazloženja,

– odredbe člana 35. stav 2. pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 3. ovog obrazloženja,

– odredbe člana 37. stav 5. pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 5. ovog obrazloženja,

– odredbe člana 38, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 6. ovog obrazloženja,

– odredbe člana 41. stav 3. alineja 6, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 8. ovog obrazloženja,

– odredbe člana 58, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu H tačka 11. ovog obrazloženja,

– odredbe člana 60. stav 1, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 12. podtačka 12.1. ovog obrazloženja,

– odredbe člana 61. stav 2, pod uslovima i ograničenjima iznetim u delu X tačka 13. podtačka 13.2. ovog obrazloženja i

– odredbe člana 65. stav 1.

Iz navedenog pregleda sledi da je u odnosu na više od dve trećine odredaba Statuta utvrđeno da one u celini ili delimično nisu saglasne sa Ustavom. Ustavni sud pri tome naglašava da je u sprovedenom postupku ispitivao ustavnost samo onih odredaba Statuta koji su osporeni podnetim predlogom i inicijativama, mada je kroz njihovu ocenu primetio da se i u odnosu na neke neosporene odredbe mogu postaviti sporna ustavnopravna pitanja.

Saglasno članu 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ prestaju da važe odredbe Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Međutim, funkcija Ustavnog suda da, saglasno članu 166. stav 1. Ustava, štiti ustavnost i zakonitost, po shvatanju samog Suda, znači, sa jedne strane, obavezu da se iz pravnog poretka uklone opšti akti koji nisu u saglasnosti sa Ustavom, ali, sa druge strane, i obavezu da odluke Ustavnog suda doprinesu harmonizaciji pravnog poretka u celini, što, u konkretnom slučaju znači obezbeđivanje da AP Vojvodina ostvaruje svoj Ustavom utvrđeni položaj i vrši Ustavom utvrđene nadležnosti na način koji je saglasan sa važećim Ustavom. Polazeći od značaja Statuta AP Vojvodine, kao najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine, a imajući u vidu ne samo brojnost statutarnih odredaba za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom, već i to da su kao neustavne utvrđene odredbe koje se temelje na načelno ustavnopravno neprihvatljivom konceptu da je Statut AP Vojvodine njen konstitutivni akt kojim je autonomna pokrajina vlasna da uredi svako pitanje za koje smatra da je od interesa za autonomnu pokrajinu, nezavisno od toga da li uređenje tog pitanja predstavlja ekskluzivnu ustavnu materiju i da ni Ustavom nije ograničena u pogledu uređenja organizacije i međusobnog odnosa pokrajinskih organa, te, kao što je rečeno, činjenicu da objavljivanjem Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ prestaju da važe odredbe Statuta za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom, Ustavni sud smatra da se ni na koji način ne sme dovesti u pitanje funkcionisanje AP Vojvodine i time ostvarivanje prava građana na pokrajinsku autonomiju, a što bi bila posledica pravne praznine koja bi nastala nakon prestanka važenja ovih odredaba. Upravo iz ovih razloga, Ustavni sud je smatrao da je, u konkretnom slučaju, više nego opravdano iskoristiti mogućnost propisanu članom 58. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu o odlaganju objavljivanja odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Stoga je Ustavni sud istovremeno doneo i rešenje kojim je odložio objavljivanje Odluke o utvrđenoj neustavnosti navedenih odredaba Statuta za maksimalni, Zakonom propisani rok od šest meseci, kako bi u ovom roku Skupština AP Vojvodine, kao donosilac Statuta i Narodna skupština, kao organ koji daje prethodnu saglasnost na Statut, usaglasile Statut sa Ustavom. Na ovaj način obezbeđuje se nesmetano funkcionisanje AP Vojvodine, pošto do isteka roka na koji je odloženo objavljivanje Odluke Ustavnog suda, Statut AP Vojvodine u celini ostaje na snazi i nastavlja da se primenjuje.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tač. 2) i 4), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 10) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

 

 

 

PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA

 

 

dr Dragiša B. Slijepčević

 

 

Izdvojeno mišljenje u predmetu IUo – 360/2009

– Statut AP Vojvodine –

 

Kao jedan od koizvestioca u predmetu IUo – 360/2009, nisam se složio sa ve­ćin­s­kim mišljenjem i predlogom da Ustavni sud utvrdi da većina odredbi Sta­tu­ta AP Vojvodine nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije, uključujući, inter alia, odredbe o or­ga­­­ni­za­ci­ji vlasti u autonomnoj po­kra­ji­ni. Moje pro­tiv­lje­nje pred­­­­­logu odluke da se utvr­di da Statut u celini nije u skladu sa Ustavom iz­ra­zio sam u pisanom miš­lje­nju povodom dobijenog predloga odluke sudije izvestioca. To mišljenje je bla­govremeno dostavljeno svim sudijama Us­tav­nog su­da, pre od­lu­či­vanja Suda o predmetu ustavnog spora. Time je stanovište koje je u ovom mišljenju zau­zeto dobilo karakter svojevrsnog alternativnog predloga. Nezavisno od toga što se na sednici Suda o većanju i gla­sanju od 5. decembra 2013. godine odu­stalo od prvobitnog predloga, sada koristim priliku da pre­zen­ti­ram svoje pisano polazno stanovište za ocenu us­tav­no­sti Statuta AP Vojvodine kao iz­dvojeno mišljenje u predmetu IUo – 369/2009. Izmene u izvornom mišljenju koje sam uči­nio po dobijanju konačnog teksta odluke pretežno su prav­no-tehničke i redak­cij­ske prirode, dobrim delom uslovljene formalnom promenom di­spo­zi­ti­va odluke; umesto kasacije Statuta u celini, utvrđena je nesaglasnost sa Us­ta­vom više od polovine odredbi Statuta autonomne pokrajine Vojvodine.

 

„Interpretacija ustavnih normi merodavnih za ocenu ustavnosti

odredaba Statuta koje se odnose na organizaciju vlasti u pokrajini“

 

  1. Nema nikakve sumnje da su za prirodu i domašaj teritorijalne auto­no­mi­­je od dalekosežnog značaja njena funkcio­nal­na ov­laš­će­nja, posebno one pravne mo­guć­­no­sti koje se u svom rezultatu manifestuju kao auto­nom­na, mada Us­ta­vom i za­ko­nom ograničena, moć stvaranja prava ili, kako najviše rangirano pra­vo Re­pub­li­ke Sr­bi­je pravno precizira ova funkcionalna ovlašćenja, „ure­đi­va­nje, u skladu sa zakonom, pitanja od po­kra­jin­s­kog značaja u oblastima…“ koje su taksativno utvr­đe­ne Ustavom (član 183 stav 2) Ta re­la­tiv­na, dr­žav­nim pravom ome­đena, sa­mo­stal­nost u stva­ra­nju prava je od suštinskog značaja za autonomnu po­kra­ji­nu, jer je re­la­tivno samostalno postavljanje prava užeg teritorijalnog važenja srž bilo kog ob­­lika po­li­tič­ko-teri­to­rijalne autonomije. Na­kon toga, prema mogućem sta­no­vi­š­tu Ustavnog suda, sledi kom­pleks pi­ta­nja koji se odnosi na organe i na­­­čin os­tva­­rivanja autonomnih funk­cionalnih ov­lašćenja (stvaranja vlastitog prava, iz­vršenja i primene kako državnog tako i „autonomnog“ prava), or­ga­nizacija po­kra­jin­s­ke vla­sti, što znači usta­nov­ljavanja po­sebnih organa i službi, kao i pro­ce­du­­ra i međusobnih odnosa organa putem ko­jih će se ostva­ri­va­ti najvažnija funk­­cio­nalna ovlašćenja autonomne pokrajine, ure­đi­vanje pi­ta­nja od po­kra­jinskog značaja, u skladu sa zakonom, s jedne, (član 182 stav 2. Ustava), kao i vršenje za­ko­nom po­ve­re­nih pojedinih pitanja iz nadležnosti Re­pub­li­ke Srbije, s druge strane. (član 178 stav 1.Ustava). Treća oblast pitanja kojima se određuje na­čelni položaj auto­nomne pokrajine u ustavnom sistemu Republike Srbije pro­izi­lazi iz Ustavom pred­­viđenog nadzora države nad radom organa autonomne po­kra­jine, isključivo nadzor us­tavnosti i zakonitosti (član 12 stav 2), odnosno prethodna kon­trola us­tavnosti i zakonitosti, kada se funk­cio­nalna ovlašćenja autonomne po­kra­jine ostvaruju stvaranjem opštih pravnih akata, statuta i odluka autonomne pokrajine, (član 99 stav 1. t. 7, član 186), kao i Ustavom zajemčene (us­tav­nosudske) za­štite po­kra­jinske autonomije (član 187).
  2. Dok je u postavljanju vlastite organizacije auto­nom­na pokrajina ve­zana je­dino Ustavom, jer prema izričitoj odredbi člana 183. stav 1. „autonomne po­kra­ji­ne, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, orga­ni­za­ci­ju i rad organa i službi koje osnivaju“, dotle se njena funk­cionalna ovlašćenja, nezavisno od odredbe člana 183. stav 3. Ustava (utvrđivanje simbola pokrajine i načina njihovog korišćenja), uvek ostvaruju u skladu sa zakonom. Iz navedenog proizilazi da je funkcionalni aspekt auto­no­mi­je, upravo zato što je svagda pot­či­njen zakonu, fleksibilna kategorija koja se može promenom zakona sužavati ili širiti. Međutim, nezavisno od toga što se funkcionalna ovlaš­ćenja auto­nom­ne pokrajine mogu menjati promenom zako­no­davne politike, njena Us­ta­vom utvrđena minimalna sadržina zakonom ne može bi­ti ukinuta. S druge stra­ne, promenom Ustava, najviše rangiranog prava Republike Srbije, ne samo što se autonomija mo­že iz­meniti u bilo kom pravcu, nego se mogu osnovati i nove autonomne je­di­ni­ce, a već osnovane ukidati i spajati (član 182 stav 3). Naime, insti­tucio­nal­noj garan­ci­ji autonomije, mada joj je priznao rang osnovnog načela, Ustav ipak nije do­delio „klauzulu večnosti“. Na­pro­tiv, Ustav čak ne is­ključuje ni mogućnost nje­nog uki­da­nja, po postupku predviđenom za njegovu pro­me­nu. I onda kada bi se za­po­vest po­što­vanja dostignutog nivoa ljudskih i ma­njin­skih prava shvatila kao zapovest upu­će­na svagdašnjem ustavotvorcu, ona se ne bi mogla odnositi na auto­no­mi­ju, jer pravo na autonomiju nema karakter subjektivnog javnog pravo, nego je za­pravo insti­tu­cio­nalna garancija utvrđena Ustavom. Kako je, dakle, auto­no­mija kako u pravnom tako i u političkom smislu isključivo kreacija Ustava, koji, kao os­novna pravna odluka svih građana o vlastitoj političkoj egzi­sten­ciji, pri­hva­ta po­stojanje asimetrične autonomije na delu teritorije Republike Srbije, na­la­ze­ći se ovde u kontinuitetu sa prethodnim ustavom, to znači da je u ure­đi­vanju vrste i obi­ma auto­nomije svaki budući usta­vo­tvo­rac, nezavisno od svakako poželjnog us­tavnog kon­­­tinuiteta, vezan jedino razlozima unutrašnje i spoljne političke celi­shod­nosti. Autonomija, dakle, uvek iznova zahteva potvrdu Ustava.
  3. U ustavnom razumevanju autonomne pokrajine ob­je­di­njena su, dakle, najmanje dva pod­jed­na­ko značajna demokratska aspekta: funk­cio­nalni i organski. Nema au­to­­no­mije bez sa­­mo­stalnog ustanovljavanja mreže or­ga­na i ustanova autonomne jedi­nice. Or­gan­s­ka autono­mija, međutim, može ostati samo puka organizaciona forma ukoliko je ne prate primerena funk­cionalna ov­lašćenja u stvaranju prava. S dru­ge strane, or­gan­ski i funkcionalni aspekt auto­no­mije podržava njena fi­nan­­sijska autonomija utvrđena Ustavom (izvorni prihodi, član 184 stav 1, i sred­stva za vršenje po­ve­renih poslova, član 178. stav 3), s tim što se zakonom odre­đu­ju vrste i visine izvornih prihoda (član 184 stav 2), kao i učešće autonomne po­krajine u delu prihoda Re­pub­like Srbije (član 184 stav 3).

Nije sporno da or­­­ga­ni­­zacija pokrajinske vlasti, ko­joj pret­hode Ustavom i za­ko­nom ustanovljena funkcionalna ovlašćenja u korist autonomne pokrajine, kao i sa­­mo­­stal­na or­ganska ra­­­­spodela i način ostva­ri­va­nja tih funk­cio­nalnih ovlaš­će­nja, pre­ko posebnih organa autonomne jedinice, uk­lju­ču­jući na­ro­čito njihove me­đu­sobne odnose, moraju da budu za­sno­vani na de­mo­krat­s­kim na­če­li­ma, od­no­sno prin­ci­pi­ma predstavničke (reprezentativne) de­mo­kratije ili pred­­stav­nič­ke vlade. Jedino u ovom smislu treba tumačiti us­tav­nu normu iz člana 180 stav 1. po kojoj je skup­š­tina najviši organ autonomne pokrajine, dakle, predstavnički organ koji je najbliži građanima kao „izvornim nosiocima“ prava na autonomiju iz čla­na 12. Ustava. Nije isključeno, međutim, da se o pojedinim pitanjima os­tva­ri­vanja prava na autonomiju do konačne odluke u pokrajini dolazi primenom prin­ci­pa iden­­titeta, što znači neposrednim odlučivanjem građana (po­kra­jin­ski refe­ren­dum), a ne preko slobodno izabranih predstavnika. Us­ta­vom je ova moguć­nost pred­viđena kako za osnivanje nove autonomne po­krajine, odnosno ukidanje ili spajanje već osnovane, tako i za promenu teritorije autonomne pokrajine (član 182 stav 3 i 4.). Iz prava građana na pokrajinsku autonomiju, odnosno „autonomno“ od­lu­či­va­nje, neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika, proizilazi ovlaš­će­nje pred­­­stav­ničkog tela autonomne pokrajine da raspiše pokrajinski refe­­ren­dum o pitanjima iz svoje nadležnosti. To bi bio slučaj fakul­ta­tiv­nog pokrajinskog re­ferenduma.

  1. Ustavnom kvalifikacijom da je Skupština najviši organ autonomne po­kra­jine sa­mo se potvrđuje da je Skupština naj­bli­ža iz­vor­nom nosiocu prava na auto­no­mi­ju, tj. građanima koji žive na teri­to­ri­ji auto­nom­ne pokrajine. Iz ove kva­li­fi­kacije sledi da je Skupština, nezavisno od neposrednog odlučivanja građana, up­ravo onaj predstavnički organ preko koga gra­đa­ni ostvaruju pokrajinsku auto­no­miju, da je u ime građana nosilac najvažnijih funk­­cionalnih ovlašćenja koja pri­padaju autonomnoj po­krajina, da će njoj pri­­padati ovlašćenje na ure­đi­va­nje pitanja od pokrajinskog značaja, usta­novljavanje i izbor ostalih organa po­krajine, utvr­đi­vanje njihove nadležnosti, međusobnih odnosa i dr. Na kla­si­fi­kaciju Skupštine kao najvišeg organa logično se nadovezuje odredba po kojoj skup­štinu čine po­sla­nici koji se biraju na period od četiri godine na neposrednim izborima, u skla­du sa odlukom skupštine autonomne pokrajine. U pitanju je, dakle, opšte pred­stav­ničko telo, izabrano prema principima opšte političke reprezentacije.

Us­tanovljavajući predstavničko telo kome je priznao svojstvo najvišeg organa, te pro­pisujući način izbora njegovih članova, uklju­ču­ju­ći srazmernu zastup­lje­nost nacio­nalnih manjina u njemu, ali u ovom slučaju u skladu sa zakonom, Ustav je postavio zah­tev da osnova pokrajinske organizacije bude zasnovana na demo­krat­skoj legi­timaciji, zaustavljajući se time u daljem uređivanju organizacije po­kra­jinske vla­sti. To bi trebalo da znači da je konkretno ustanovljavanje pokrajinskih organa i službi prepušteno neposredno izabranim predstavnicima građana., tj Skupštini. Do­no­še­njem statuta, kao najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine, odluka i drugih opštih akata iz svoje nadležnosti (član 185. Ustava), Skupština uređuje da­lju organizaciju po­kra­jin­ske vlasti, pre svega, kon­sti­tui­sa­njem organa izvršne i upravne funk­cije.

Na ovaj način Ustavom je postavljen temelj pred­stav­ničkog sistema vlasti u auto­nom­noj pokrajini, pri čemu se logično po­drazumeva da će Skupština kao naj­viši or­gan imati glavnu ulogu u ostvarivanju prava na po­krajinsku autonomiju. Ako se shvati u napred izloženom smislu, položaj Skupštine, uređen odredbama člana 180. Ustava, u osnovi je kom­ple­mentaran odredbi člana 183 stav 1. po kojoj auto­nomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim sta­tu­tom, uređuju nad­lež­nost, izbor, or­ganizaciju i rad organa i službi koje osnivaju. Nesporno je da će ova „or­ga­ni­za­cio­na“ ovlašćenja najvećim delom pripadati Skupštini auto­nom­ne po­krajine. Zbog toga bi bilo kakvi naredni zaključci o sistemu vlasti koji Ustav dozvoljava, skup­štinski ili par­lamentarni sistem, jedinstvo ili podela vlasti, bili ne samo krajnje nepo­uz­da­ni, nego bi se nalazili u više nego napetom odnosu kako sa odredbama člana 179 tako i člana 183 stav 1, Ustava, po kojima autonomna pokrajina, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, samostalno propisuje uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi, odnosno uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje os­niva. Autonomija po­dra­zumeva dovoljno široko, doduše Ustavom ipak ogra­ni­čeno pravo na samo­or­ga­ni­zo­va­nje, jer je samim Ustavom utvr­đe­na osnovna struktura organa pokrajine, predstavničko telo eksplicitno i organ izvr­šenja implicitno, uz predstavničko telo obavezno ide izvršni organ, koji je, me­đutim, po inerciji nazvan izvršno veće, i to u delu koji se inače ne od­no­si na autonomnu pokrajinu (član 126 Ustava). Ne može se za­klju­čivati, pa ni pozivanjem na je­din­stvo ustavnih nor­mi, koje ipak ne isključuje latentnu na­pe­tost, pa i mogući nesklad iz­među pojedinih us­tavnih normi, da je ustavnom nor­mom o in­kom­pa­tibilnostima jav­nih funkcija sa ministarskom, od­nosno funk­ci­jom člana Vlade eks­plicitno od­ređen i sistem vlasti u pokrajini, od­nosno karakter po­krajinskog organa koji vr­ši izvrš­nu funkciju. Sistem vla­sti pokrajine je takvo pitanje koje se ni Ustavom ne može uz­gred­no određivati. Cilj navedene ustavne norme je utvrđivanje nespojivosti sa mi­ni­starskom funk­cijom, a ne utvrđivanje izvršnog organa autonome pokrajine. To zna­či da po­lazna tačka u postavljanju orga­ni­zacije vla­sti po­kra­jine mora da bude načelo sa­mo­stalnosti, autonomnost njenih organa, Skup­štine pre svega, nji­hova rela­tiv­na sa­mostalnost koja podrazumeva dovoljnu ne­­za­vis­nost od cen­tral­nih držav­nih or­ga­na, do granice koja je utvrđena Ustavom i zakonom Republike Srbije.

Uporedno posmatrano, sistem vlasti u autonomnim jedinicama obično je zasnovan na istom modelu i primenom istih principa na kojima se zasniva i sistem centralne državne vlasti. U literaturi se navodi da je u većini zemalja sa teritorijalnom autonomijom to po pravilu par­la­­men­tarni sistem, mada je, u odnosu na centralnu vlast, mnogo više po­­­­me­ren ka skupštinskom sistemu vlasti. Svuda je nosilac nor­mativne funkcije predstavničko telo, a izvršne posebni organi koje to telo bira, u većini zemalja sa teritorijalnom autonomijom izbor se vrši iz reda svojih članova. U nekim zemljama sa teritorijalnom au­to­­nomijom individualizuje se kao poseban organ predsednik auto­nom­nog organa izvršne vlasti. Posebnu vrstu autonomnih organa čine i or­gani up­ra­ve. Organska auto­nomnost ne obuhvata sudove, pošto je sud­ska fun­k­cija izvan okvira auto­nom­nog delokruga. Isto važi i za ustavno sudstvo.

 

  1. Ustavni sud ne bi trebalo da prihvati i sledi argumentaciju koja se izvodi iz sa­mo iz jedne reči koju je upotrebio ustavotvorac, naime, da je određenjem Skup­štine za „naj­vi­ši“ organ autonomne pokrajine Ustav zapravo eksplicitno od­re­dio i model organizacije vlasti u auto­nom­noj pokrajini, koji jedino može biti skup­štinski sistem zasnovan na principu jedinstva vlasti. To bi u suštini zna­čilo da autonomna pokrajina i nije slobodna u ustanovljavanju vla­sti­tog sistema vlasti, nego bi trebalo da sledi Ustavom u svemu određeni model vlasti, i to saglasno onome što je ustavnopravna doktrina prepoznala, i što vezuje za skupštinski sistem vlasti. Ustavni sud, međutim, može zauzeti stanovište da se iz okolnosti da je predstavnički organ auto­nomne pokrajine – Skup­ština autonomne pokrajine – Ustavom označena kao „naj­vi­ši“ organ ne mogu izvoditi nikakvi dalekosežni zaključci, pogotovo ne u smislu da je ustavotvorac tačno odredio model organizacije vlasti u autonomnoj pokrajini Vojvodini. Ako bi se prihvatio suprotan za­ključak, onda bi se došlo do očigledne kolizije navodnog dalekosežnog značenja ove ustavne norme sa eksplicitom us­tavnom garancijom da je autonomna po­krajina slobodna u postavljanju vlastitog sistema orga­ni­zacije vlasti. Ovaj sukob bi bilo nemoguće razrešiti racionalnim postupkom inter­pre­tacije Ustava. Naprotiv, stanovište Ustavnog suda trebalo bi da bude takvo da se odredbi člana 180. stav 1. Ustava mora priznati daleko skromniji domet. Prvo, ustavna zapovest da najviši organ autonomne pokrajine mora da bude skupština jedino zahteva da sistem vlasti u autonomnoj pokrajini bude zasnovan na načelima predstavničke demokratije, i drugo, da formulacija po kojoj je skupštini data oz­na­ka najvišeg organa autonomne pokrajine jednostavno znači da je upravo taj or­gan, koji je najbliži izvornom nosiocu prava na autonomiju – građanima – pozvan da postavlja pravo u okvirima onih granica koje su utvrđene ne samo Us­tavom nego i zakonom. Treće, iz ovoga sledi da svi ostali organi autonomne pokrajine mogu bi­ti samo organi izvršenja i primene kako državnog prava, odnosno zakona Repub­like Srbije tako i prava koje je „samostalno“ postavila Skupština autonomne po­krajine.

Ustavni sud bi trebalo, dakle, da se zaustavi na tome da je Ustavom izričito predviđen predstavnički sistem vlasti, kao obavezna forma or­ga­ni­za­cije po­kra­jin­­s­ke vlasti. Njegova bliža obe­ležja, međutim, na osnovu kojih bi se iden­ti­fi­kovao određeni, konkretni si­stem vlasti, ne mogu se pouzdano utvr­di­ti. Niti je Ustavom eks­pli­cit­­no po­tv­r­đen skupštinski sistem jedinstva vlasti ni­­ti je iz­ri­či­to odbačen parlamentarni si­stem podele vlasti. Stavovi doktrine ko­ji­ma se za­go­vara obavezno poštovanja principa jedinstva vlasti u formi skup­štin­ske vla­davine za Ustavni sud ne mogu biti ni dovoljni ni pouzdani, jer se manje zasnivaju na objektivnoj interpretaciji ustavnih normi, nalazeći zapravo u ustavnim nor­mama mnogo više od njihovog verbalnog značenja, smisaonog odnosa i cilja, a više na pret­po­stavljenoj subjektivnoj volji ustavotvorca, saglasno unapred izabranoj teo­rijskoj konstrukciji. Taj pristup ne traži objektivni smisao ili telos norme, nego se orijentiše na utvr­đivanje koji je smisao normama sam ustavotvorac hteo da po­dari. S druge strane, ni uporedna praksa organizovanja vlasti u političko-te­ri­­to­ri­jal­nim jedinicama, kao argument u prilog tvrdnje da je pravilo da vlast u njima bude organizovana u formi parlamentarnog sistema vlade, ne zadovoljava, jer asi­met­rič­na autonomija u Republici Srbiji teško da može biti uporediva sa teri­to­rijalnim auto­nomijama u drugim državama. Kod ovog po­sled­njeg modela ja­sno je da on nikako ne bi mogao da bude do­sled­no primenjen u auto­nomnoj po­kra­jini Vojvodini. Autonomna po­krajina raspolaže normativnom funkcijom, ali nema ni ustavotvornu ni zakonodavnu vlast, njoj ne pripada ni sudska i us­tav­no­sud­ska funkcija koje su is­klju­či­vo državne funkcije. U pokrajinskoj orga­ni­za­ciji moguća je indi­vi­dua­lizacija kod kolegijalnog organa izvršne funkcije (Pokrajinska vlada), ali je isključena, osim ako je Ustav izričito ne predvidi, izvršna funkcija u inokosnoj formi, koja bi bila svojevrsni pandan funkciji šefa države, jer autonomija ne može da sa­drži tipična obeležja državnosti. To znači da organizacija pokrajinske vlasti mora da bude u svemu kom­ple­men­tarna njenim funk­cionalnim ovlašćenjima.

Ako bi se prihvatio inter­pre­tacioni stav da je ustavotvorac, osim što zahteva da polazna osnova organizacije vlasti u autonomnoj pokrajini bude pred­stavnički sistem, ostajući indiferentan prema njegovoj konkretizaciji, onda bi us­tav­no­pravno bilo moguće da se u tom slučaju autonomna pokrajina svojim statutom op­re­de­li za prihvatanje pojedinih elemenata nekog od postojećih modela pred­stav­nič­kog sistema vlade, pa i za njihovu kombinaciju. Iz navedenog sledi da Ustavni sud ne be trebalo da se protivi ako se sistem pokrajinske vla­sti us­tanovljen njenim sta­tutom imenuje nekom vrstom par­lamentarnog si­stema vlade, što bi pod­ra­zu­mevalo i odgovarajuće imenovanje organa auto­nomne pokrajine, odnosno jednom od nje­go­vih, doduše, nepotpunih i nesavr­še­nih varijanti. S druge strane, Sud bi trebalo da odbije in­terpretaciju izraženu u predlogu odluke po kojoj je svako pre­­uzi­manje elemenata par­la­men­tarne podele vla­sti rezervisano samo za državnu for­­mu, a da je ne­do­pustivo za autonomnu teri­to­ri­­jalnu jedinice, jer bi navodno njoj time po­darilo elemente državnosti koje ona ne može da ima.

  1. Nezavisno od predstavničkog sistema, kao polazne tačke u organizaciji vla­sti pokrajine, izgledalo bi da je autonomna pokrajina potpuno slobodna u po­stav­ljanju vla­stite organizacije vlasti i ure­đi­vanja odnosa između pojedinih organa. Ovaj zaključak, međutim, zahteva dve ko­rek­cije od kojih jedna uključuje i zakon kao me­rilo za ocenjivanje pravne va­lja­no­sti orga­ni­za­cije pokrajinske vlasti. Prvo, kada uređuje nadležnost pokrajinskih organa statut autonomne pokrajine je dužan da respektuje Ustavom i zakonom utvrđena funkcionalna ovlašćenja koja su uop­šte dodeljena autonomnoj po­kra­ji­ni. Nadležnosti pokrajinskih organa utvr­đe­ne sta­tutom ne sme da ide dalje od Ustavom i zakonom utvr­đene nadležnosti same autonomne pokrajine. To znači da u ovom delu statut podleže ne samo oceni us­tavnosti, nego i oceni zakonitosti. Drugo, nije samo deo Ustava koji se odnosi na „Teritorijalno uređenje“ od značaja za ocenu saglasnosti statuta sa Ustavom. Nema sumnje da i osnovna načela Ustava, koja bi trebalo da prožimaju sistem javne vlasti i pravni poredak u celini, kao što su, pored načela pokrajinske auto­no­mi­je i lokalne samouprave, načelo vladavine prava, načelo demokratije, političkog pluralizma, zabrane sukoba interesa, službene upotrebe jezika i pisma i dr., mogu bi­ti merilo za ocenu ustavnosti pojedinih odredbi statuta, pa i normi o orga­ni­za­ciji po­kra­jin­ske vlasti. Pored njih, osnovna načela o ljudskim i manjinskim pra­vima i slo­bo­da­ma, uključujući sama ta prava i slobode, svojim dejstvom „zra­če­nja“ na celokupni pravni poredak, mogu da budu od značaja za ispitivanje ustav­nosti statuta autonomne pokrajine.
  2. Po mom sudu, Ustavni sud trebalo da napred izloženu interpretaciju pri­hvati kao svoje polazno stanovište u ispitivanju i oceni ustavnosti odredbi Sta­tuta autonomne pokrajine Vojvodine koje se odnose na organizaciju po­kra­jin­ske vlasti. To bi značilo da u rezultatu interpretacije ne bi bio os­no­va­nan za­klju­čak o potpunoj kasaciji Statuta niti bi bila utvrđena nesaglasnost sa Us­ta­vom većeg bro­ja statutarnih normi o organizaciji pokrajinske vlasti. Prosta či­nje­nica da je veliki broj statutarnih normi deklarisan protivustavnim sama po sebi nije do­­­voljna, da bi se Statut u celini oglasio protivustavnim. Najveći broj normi za ko­je je Ustavni sud našao da su očigledno suprotne Ustavu i zakonu od­no­si se na nadležnost autonomne pokrajine, što znači da je reč o normama kojima, prema sta­no­viš­tu Suda izraženom već u odluci Iuz-353/2009, kojom je ocenjivana ustavnost Zakona o utvrđivanju nadležnosti autonomne pokrajine Vojvodine, nije ni bilo mesta u Statutu. Samim deklarisanjem njihove neustavnosti ima se sma­tra­ti da je u ovom slučaju ustavni spor potpuno razrešen, jer nema ni razloga da se bilo kakvim izmenama ovaj deo Statuta usaglašava sa Ustavom.

     S druge strane, nezavisno od organizacije pokrajinske vlasti, kasacija i nekih drugih osporenih odredbi u ostalim delovima Statuta bila bi isključena, na­ročito tamo gde se radi bilo o „čisto“ programskim odredbama koje jedva da imaju neki nor­mativni značaj bilo o nespretno preuzetim normama iz Ustava i zakona. Lo­­ša nomo­teh­ni­ka ne mora da vodi kasaciji norme, tako da je u nekim slučajevima moguća inter­pre­tacija koja bi osporene norme dovela u sklad sa Ustavom.

Prema tome, ako bi Ustavni sud utvrdio, polazeći od napred izložene in­ter­pre­tacije, da je deo Statuta kojim se uređuje sastav, izbor i način rada po­kra­jinskih organa u os­novi i najvećim delom saglasan Ustavu, uz rezervu da su samo neke osporene norme iz ovog dela Statuta suprotne Ustavu, kasacija Statuta in toto bila bi neodrživa. Kako sam miš­ljenja da po­krajinska organizacija vlasti, uzeta u celini, nije su­protna Ustavu, ne mogu se složiti ni sa eventualnim za­ključkom da se narušena us­tavnost može us­po­sta­vi­ti jedino ako se utvrdi ne­saglasnost sa Ustavom i za­ko­nom pretežnog broja odredbi „organizacionog dela“ Statuta autonomne pokrajine Vojvodine.

Sudija Ustavnog suda

prof. dr Dragan M. Stojanović

 

Saglasnost sa izdvojenim mišljenjem u predmetu

IUo – 360/2009

 

Izražavam potpunu saglasnost sa stavovima koje je u svom izdvojenom mišljenju u odnosu na Odluku Ustavnog suda pod gornjim brojem o Statutu AP Vojvodina izneo sudija prof. dr Dragan Stojanović, te takođe smatram da od autonomije u funkcionalnom smislu malo šta ostaje, ako se organizacija, položaj i međusobni odnosi organa autonomne pokrajine vežu za doktrinarne stavove pravno-političke teorije o tzv. skupštinskom sistemu jedinstva vlasti, za koji smatram da ne proističe iz slova ili duha Ustava u pogledu normiranja teritorijalnog uređenja naše države. Republika Srbija je, pa time i AP Vojvodina kao njen deo, zasnovana na načelima građanske predstavničke demokratije i na pripadnosti evropskim principima i vrednostima, zbog čega bez dileme smatram da se i na nivou autonomne pokrajine može Statutom uvesti sistem organizacije „vlasti“ koji se zasniva na parlamentarnoj vladi koja će proisticati iz skuštinske većine formirane nakon opštih i neposrednih demokratskih političkih izbora.

 

 

 Sudija Ustavnog suda

 Predrag Ćetković

 

 

RK

[1] Napomena: Predlog za ocenu Statuta AP Vojvodine podnet je pre donošenja Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11).

 

[2] Videti obrazloženje Odluke Ustavnog suda IUz-353/2009, deo III, tačka 2.

[3] Detaljni razlozi osporavanja ustavnosti pojedinih nadležnosti AP Vojvodine u određenim oblastima društvenog života dati su u delu III Obrazloženja Odluke Ustavnog suda IUz-353/2009.

[4] Videti Odluku ovoga suda US IUz-353/2009, obrazloženje, deo V.

[5] Nacrt Evropske povelje o regionalnoj demokratiji prihvaćen je na 15. plenarnoj sednici Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope u Strazburu, 28. maja 2008. godine. Dokument se i dalje nalazi u fazi nacrta. Ovaj dokument je proistekao iz tzv. Helsinške deklaracije o regionalnoj samoupravi, donete 27/28. juna 2002. godine na 13. Konferenciji ministara nadležnih za skup lokalnih i regionalnih vlasti, a koja sadrži preporuku da se povodom pitanja regionalnih vlasti donese međunarodni pravno obavezujući instrument. Osim toga, samo je još asocijacija (udruženje) predstavnika evropskih regiona – Skupština evropskih regija (AER), 12. novembra 2010. godine donela tzv. Instambulsku deklaraciju kao „zbir prioriteta i ciljeva evropske regionalne politike do 2020. godine“. Imajući u vidu donosioca, ni Instambulska deklaracija nema pravnoobavezujući karakter za države.

[6] Naime, pravila Evropske unije sadržana u Zajedničkoj klasifikaciji teritorijalnih jedinica za statističke potrebe u zemljama EU, a koja su izražena kroz takozvani NUTS – Nomenklaturu teritorijalnih statističkih jedinica, doneta su u cilju ekonomske regionalizacije u zemljama Evropske unije, te je, na osnovu utvrđenih kriterijuma, teritorija svake zemlje članice podeljena na statističke regije određenog nivoa. Prvi kriterijum podele jesu administrativne jedinice u konkretnoj zemlji članici EU, definisane kao geografsko područje za koje je određen nivo vlasti, u okviru institucionalnog i pravnog sistema zemlje članice, a koji donosi administrativne ili političke odluke, pri čemu takva administrativna jedinica mora imati određeni broj stanovnika da bi ispunjavala uslove odgovarajućeg NUTS nivoa (prvog, drugog ili trećeg). U tom smislu, podela u skladu sa NUTS klasifikacijom izvršena je u svim zemljama članicama EU bez obzira na njihovo unutrašnje državno uređenje, a kada su u pitanju zemlje kandidati za članstvo u EU, do NUTS klasifikacije se dolazi sporazumom između EU i države kandidata, u procesu pridruživanja. Prema tome, postojanje ili nepostojanje autonomnih jedinica kakve su prema Ustavu Republike Srbije autonomne pokrajine nije uslov za dostupnost fondova Evropske unije, niti se pravila Unije na osnovu kojih se vrši podela na statističke regione mogu dovesti u pravnu vezu sa oblikovanjem unutrašnjeg državnog uređenja.

[7] Među retkim izuzecima u uporednoj ustavnopravnoj praksi da statuti autonomnih jedinica sadrže preambulu su pojedine pokrajine u Španiji, među kojima je i Katalonija.

[8] Stav Ustavnog suda izražen u Odluci IUz-353/2009, deo V obrazloženja

[9] Istovremeno, Ustavni sud primećuje da postoji nedoslednost donosioca Statuta u pogledu ovakvog određenja „nacionalnih zajednica“, jer iz potonjih odredaba Statuta (na primer, član 40.) proizlazi da su Srbi pripadnici „brojčano veće nacionalne zajednice“, a svi ostali pripadnici „brojčano manjih nacionalnih zajednica“.

[10] Ostale odredbe člana 10. Zakona uglavnom se odnose na izvorne nadležnosti AP Vojvodine u oblasti prostornog planiranja.

 

[11] Videti obrazloženje Odluke IUz-353/2009, deo VI tačka 2. podtačka 2.3.

[12] Deo V obrazloženja Odluke

[13] Tako se u praksi „lokalna vlast“ u državama parlamentarnog sistema, po pravilu, organizuje po modelu predstavničkog tela (skupštine) kao najvišeg organa, pošto jedinica lokalne samouprave, po svojoj prirodi, služi zadovoljavanju osnovnih, svakodnevnih potreba građana koji u njoj žive i koji tu skupštinu biraju.